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罗必良:农地确权可能抑制农地流转,甚至带来农地非农化风险

         日期:2020-05-06 09:34:36 阅读量:

文/罗必良 (华南农业大学教授、博士生导师)洪炜杰 (华南农业大学博士研究生)


一、引言


明晰且安全的产权被认为是经济发展的引擎, 而发展中国家普遍存在的产权模糊问题则被认为是发展不足的重要原因。在农业生产领域, 农地产权通过促进农地流转,激励农业长期投资,提高贷 款可获得性,能够改善农业生产绩效。尽管家庭承 包制的实施有效调动了农民的生产积极性, 但其所内含的地权均分及其调整的制度逻辑, 不仅导致了农户土地经营的分散化与细碎化, 也导致了农户预期的不稳定。由此, 深化农地制度改革, 尤其是强化农地产权的排他性与稳定性, 成为了重要的政策导向并被寄予厚望。


农村土地承包经营权确权登记颁证, 是继家庭承包制之后的新一轮农村土地制度变革。社会各界 之所以对确权政策寄予厚望, 一个基本的共识是:农地确权可以激活土地租赁市场、改善投资激励和信贷可获性, 提升资源配置效率, 推进农业经营方式转型,具有极为重要的社会经济意义。稳定地权的政策努力主要表现为四个方面:


一是强化农户的产权主体地位。2002年出台的  《农村土地承包法》,将农户的承包经营权的主体地位以法律的形式予以  确立,由此强化农户的产权排他性。


二是延长承包期限。从第一轮家庭承包明确承包给农民的土地15年不变,1993年明确第二轮家庭承包再延长30年,并进一步规定二轮承包到期后再延长30年不变, 由此改善农户预期的长期性。


三是稳定承包关系。从1993年要求在承包期内实行  “增人不增地、减人不减地”,并进一步在  《农村土地承包法》中明确规定“承包期内, 发包方不得调整承包地”, 由此改善承包契约的稳定性。


四是农地确权。2009年启动并于 2013年全面推进的农村土地承包经营权确权登记颁证工作,以 “四至” 确权的方式, 将农户承包土地的具体位置、面积、权属等信息在证书上进行绘制登记,由此强化农户地权的明晰。


农地确权可以视为维护地权稳定与产权安全最为重要的制度安排:


一是“生不增、死不减” 的集体成员权的身份固化。二是承包权 “四至” 的空间边界明晰。Alchian曾经指出, 所有定价问题都是产权问题。价格如何决定的问题, 就成了产权如何界定、交换以及以何种条件交换的问题。同样, 中国的农地确权,也试图通过全面落实承包地块、面积、合同、证书  “四到户”,由此给农民  “确实权、颁铁证”,一方面通过排他性约束, 减少不确定性, 诱导农民的长期投资与生产行为;另一方面优化资源配置,进一步促进农地流转以改善规模经济性。但是,关于农地确权的各种争议却依然存在。理论认 识上的争论表现为, 尽管农地确权有助于农地产权的长期稳定, 能够激励并改善行为主体的投资预期与生产性努力, 但产权固化   (生不增、死不减)则会牺牲产权调整的灵活性, 从而增加交易费用;实践操作中的困惑则表现为, 农地确权及其产权固化尽管有助于抑制农地细碎化, 但却牺牲了代际公平(剥夺了新增人口的集体成员权)。其中, 关于农地确权会如何影响农户的要素配置行为, 目前尚未形成一致性结论。尽管产权安全是重要的, 但农户会如何进行要素配置, 本质上取决于对价格信号的响应以及预期的成本收益比较。农地确权如何影响农 户的要素配置,并不能简单地由地权安全性所决定。关注产权实施的场景, 才能厘清确权如何作用于要素配置。本文试图对农户要素配置的农地确权作用 机制做一个初步的逻辑梳理。


二、农地确权如何影响农地流转


农地确权实际上是在国家赋权层面强化农地的产权,核心在于对农户的承包经营权进行确认和登记。 “确权是基础、流转是目的”, 以农地确权促进农地流转从而实现农地经营的规模化似乎成为学界的共识。然而,农地确权一定会促进农地流转吗?程令国等基于CHARLS 的数据实证结果认为, 确权是可以促进农地流转的。但是, 胡新艳、罗必良基于广东、江西两省的数据发现, 农地确权并没有显著提高农户农地流出的可能性。有意思的是, 罗必良发现, 农地确权能够在很大程度上提高农户的农地转出意愿价格。这意味着, 农地确权提高了农户农地经营权流转市场供给方的保留价格, 如果在需求方转入的保留价格没有显著提高的情况下, 则确权反而是会抑制农地经营权市场的交易。对此, 他们的解释是, 农地确权会强化农户对农地的禀赋效应,农地的人格化财产特征更加明显, 在转出农地时,农户需要更多的情感以及在位控制权缺失的 补偿,这就是确权导致农户转出要价更高的原因所在。


认为农地确权会促进农地流转的逻辑大概是, 产权不稳定会导致较高的交易费用。而交易费用来 源于两个方面:一个是承包周期较短, 这会导致转入方长期预期不足, 不能进行长期投资, 由此降低农业经营的可获利空间。同时, 承包周期较短, 则意味着交易双方在契约到期之后需要重新拟定交易价格,或者重新寻找交易对象而导致缔约成本的增加。另一个是农户的谈判能力有限。这种情况下, 长时间的农地流转则可能给转出农地的农户带来失地风险,一方面可能挫伤农户参与农地流转的积极性,另一方面可能抬高农地流转租金。由此形成的 政策取向是, 农地确权至少在承包权这一层面的产权是明确的, 能够降低农地转出后的失地风险, 同时延长承包周期, 可以有效降低交易费用从而有利于农地流转。


上述逻辑暗含的一个假设是, 农地流转市场发育不完全或者发育不足的一个重要原因在于产权不安全导致交易费用过高。或者换一个角度说, 交易费用过高导致农地流转市场发育不起来, 而产权不安全是农地流转市场中交易费用过高的一个重要原因。有意思的是, 农地流转契约方面的文献发现, 就目前的农地流转市场而言, 大量的农地流转并没有具体的书面契约,且基本都是熟人之间的交易。这意味着,产权不完全并非是交易成本的唯一决定因素。由此引发的问题是, 产权对农地流转市场发育的作用逻辑究竟是什么?


价值理论认为, 购买者或者说需求者基于商品给自己可能带来的效用而产生一个主观评价, 这就是理性人对商品的保留价格。对于不同数量的商品, 经济主体具有不同的保留价格, 将商品数量和各自的保留价格进行对应, 则形成了需求曲线。同理, 供给方也存在一个意愿价格, 同样存在一条供给曲线,当供给方和需求方的意愿价格相同时, 决定了交易的数量。从这个角度看, 认为确权会促进农地流转的逻辑实际上是, 由于确权可以降低交易双方的交易费用, 这不仅会降低供给方的保留价格, 同时也会提高需求方的保留价格, 无疑会提高实际交易的数量。


然而,关键的问题是, 农户转出农地的保留价格是如何决定的?或者农户在什么价格下就会流转自己的农地使用权?显然, 农户转出农地的成本是农户不转出农地而将它用于其他用途的收益, 也就是流转使用权的机会成本。只有当农地使用权交易市场的价格带来的效用高于农户可以将农地用于任 何其他可以使用地方的效用时, 租出农地才是农户最优选择。只有在这种情况下, 农户才会进行农地的流转。农地产权的不安全或者不稳定, 对于农地流转市场的发育在于扭曲农地流转市场的价格。但是,农户是否进行农地使用权的交易, 关键在于进行交易所获得的效用是否是在众多选择中最优的一个。那么,一个关键的问题就是, 对于供给方和需求方,农地确权对两者的影响有何不同?或者对谁的影响更大?对于供给方而言, 农地确权一方面使得权属   (主要是指承包经营权)更加明确, 且受到法律的保证。从这个角度看, 农地进行流转的风险降低了,这有利于原来担心流转存在失地风险的农 户放心将农地进行流转。但是, 农地确权同时也延长了农地承包期限, 这至少意味着, 农户农地的使用权在时间维度上得到了拓展, 农户对农地利用的选择集得到拓展。资源的配置空间更大, 资源可以实现的潜在价值也就更大。比如, 在农地确权之后, 农户不需要担心定期或不定期的农地调整, 从而可以种植木本类等长期经济作物。在这种情况下, 农地流转可能就不再是农户的最优选择;或者农地可以获得的潜在利益更大, 农户转出农地的保留价格会更高。这显然会抑制农地流转。


就承租方的需求角度看, 确权在一定程度上可以延长交易双方可以制定的契约期限。从而, 承租方对土地资源使用的选择集也得到扩展。但由于土 地承租是依附于农户承包权的经营权流转, 因此, 承租方不具有农地的最终控制权, 依然可能面临着供给方决策的限制, 契约制定的期限也不可能无限延长。即使一个较长期限的农地租约能够激励承租方的长期行为, 但契约的不稳定, 尤其是关于土地处置权与预期租金的契约不完全, 易于带来农地流转的纠纷及其交易成本。因此,相对于原有状况,农地确权并没有显著改善承租方的潜在收益空间。农业农村部每年发布的   《全国农村经营管理统计资料》显示,尽管我国的农地流转率是一直提升的,但却表现出明显的阶段性。其中,2006~2009年农地流转的年均增长率为38.88%,2010~2016 年则下降为16. 64%。农地流转增速的放缓,恰逢新一轮农地确权工作的全面推进期。所以,农地确权是否促进农地流转 是值得商榷的,依然有待进一步的观察。


三、农地确权能否激励农户投资


关于农地确权对农地投资的影响, 主流文献认为,农地产权安全性的提高能够促进农户更多地使用具有长期效果的绿肥或者有机肥。不过, 钟甫宁、纪月清认为, 在我国农地细碎化的情况下, 农地产权强化并不必然会带来农地投资, 原因在于小规模的经营面积即使进行投资能够带来的收益也是有限的,农户是否进行农地的投资, 关键取决于农地投资所带来的收益是否会超过投资所损耗的成本。农地确权能够激励农户进行投资是有条件限制的。其一在于农地确权是否会使得农户的预期变得更加稳定;其二在于农户进行投资是否带来正的投资收益;此外, 农户如何使用资源关键在于不同资源配置方式所带来的收益之间的比较, 即理性人总会把资源配置到给自己带来最高效用的地方, 对于农地这种稀缺资源而言更是如此。农业生产是多要素配置的结果, 而不是土地、肥料等单一要素的作用效果。通常情况下, 特别是在我国目前小农耕作模式下,劳动力依然是农业生产经营不可或缺的一种生产要素。


1.确权与产权稳定预期


农地确权能否促进农业投资, 第一个关键问题在于农地确权能够给农民带来稳定的产权预期。但是农地确权是否必然意味着农地产权变得稳定, 或者农地确权之后农村土地就不会再进行重新分配, 即农地调整,其实是值得商榷的。众所周知, 新一轮的农地确权并不是我国政府第一次试图通过农地制度改革稳定和强化农地产权。事实上, 无论是第一轮承包规定农地承包期在15年, 还是第二轮承包将承包期再延长30年,并要求在承包期内实行  “增人不增地、减人不减地”, 但实际情况是农村土地调整依然不时会发生。农地调整的历史记忆与经验积累,势必对农地确权的产权安全带来预期不足。预期不稳定源于两个方面:一方面是村庄利益主体的博弈,另一方面是因化解生存风险而追求地权均分。因此,农地调整具有内在的发生机制。我们的研究表明, 对于经历过农地大调整的农户, 农地确权的投资激励效应会大打折扣。


2.确权不必然改善长期投资激励


产权安全性能够激励农户进行长期投资的逻辑在于,不安全的农地产权意味着在土地上进行的长期投资未来存在损失风险,这相当于现期的部分投 资在未来是不能够回收而被其他人占有, 部分私人投资存在外部性, 导致私人的投资激励不足, 从而抑制投资。然而, 应该注意的是, 产权的安全程度只是对投资的成本收益进行扭曲, 在一定程度上影响到农户是否进行投资, 而不是影响投资的唯一变量。农户还需要根据总体的投资成本收益继续核算从而决定投资与否, 以及投资多少。对于不同的投资类型,农地产权的影响是不同的。逻辑上, 农户将肥料投入到农地中, 如果农地使用权变更, 则投入在农地的肥料无法收回, 这会影响农户对农地投入的激励。特别地, 对于发挥作用越长的肥料, 其抑制效果应该更加明显。但是, 值得注意的是, 相对于一般的化肥和复合肥, 单位面积农家肥的成本相对更高, 且作用效果比较慢, 通常还要配合一定的化肥进行使用。总体上, 使用农家肥的使用成本是比较高的。在农业劳动成本不断提升的情况下, 农户的潜在收益可能并不理想, 所以即使在产权安全的情况下, 农户也可能并不会显著增加农家肥的使用。而对于蔬菜、瓜果等对肥料需求较大的经济作物,如果不施用有机肥, 则会严重影响到它的长势与品质, 降低种植的收益, 所以即使在产权不稳定的情况下,农户仍然会在较高水平上施用有机肥。由此,农地产权所带来的肥效损失可能没有减少施肥所带来的机会成本大, 所以产权对于这类作物有机肥的施用影响同样比较小。



3.非农转移对产权激励效应的削弱


在封闭的小农经济情况下, 由于缺乏非农就业机会,所以劳动力的成本是可以忽略不计的, 农民尽可能地投入更多的劳动力, 导致 “内 卷化”。此时,农户只需要根据农地产权的安全程度估计投资的成本收益从而做出投资决策。然而, 在工业化与城镇化快速推进尤其是农民自由择业的背景下, 务农不再是农户配置劳动力的唯一方式, 进行非农就业能够获得的工资收入通常也不低于农业生产。尽管农地确权可以降低农户长期投资因产权不安全而导致的损失, 但是在开放环境下, 投资配备的劳动力会大大增加投资的成本。所以, 农户是否进行投资,不仅仅取决于农地投资本身的经济核算, 还要取决于劳动力配置的机会成本核算。罗必良等发现, 劳动力的非农转移会削弱产权对长期投资的激励效应,诱导农户投资的短期化。不仅如此,将农地用 于农业生产似乎不是众多农村家庭最佳的选择。高佳等发现, 在非农就业不断加剧的情况下, 农户会出现撂荒或者弃耕的行为。更为严重的是,农村中 存在随意变更耕地用途, 将耕地用于非农经营的现象越发普遍,农地确权所表达的排他权与控制权的强化,有可能诱导农户对土地的私有化情绪, 从而增加耕地非农化的风险。


四、农地确权和农地抵押贷款


基于农地确权能够强化农户土地的用益物权性质、诱导农户投资的预期稳定, 农地抵押贷款被视为激活农业信贷市场的重要手段。为此, 我国出台了 《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》,以推进农地抵押贷款金融产品创新的规范运行 和有序发展。已有研究认为, 农地确权能够从广度、深度和宽度等方面促进农村金融的深化与发展,农地确权在农户金融知识和抵押贷款行为之间起到显 著的正向调剂作用。不过,高名姿等基于荟萃分析法对16篇 SSCI文献分析的结果发现, 其他发展中国家的经验表明, 农地确权颁证并没有显著解决农户融资难的问题。


农地确权能否促进农村农地抵押贷款发生, 其本质仍然是产权和交易的问题。对于任何交易能够达成,关键在于双方能否达成一个均衡的价格。那么,需要分析两个问题, 就供给方而言, 农地确权之后,或者在政策上允许农户将农地承包经营权作为抵押物进行抵押, 银行是否会接受其作为抵押物发放贷款;而从需求方看, 农户是否有向银行贷款的意愿。


就供给方而言, 银行是否放贷, 关键在于放贷资金的收益和成本的对比。就农业生产领域而言, 银行放贷的收益主要来源于农户的农业生产。土地 细碎化是农户面临的一个重要现实, 对于一般的小农户而言,其可以实现的农业经营利润较低。但是, 农业生产同时又是一个高风险的产业, 不仅仅面临自然风险, 同时也面临市场风险。在土地普遍存在细碎化的情况下, 在农户违约发生之后银行将农户的农地进行变现将会面临高昂的交易费用。可见, 从供给方而言, 即使是农地承包经营权作为抵押物受到法律或者政策的认可, 但由于其天然的风险大、价值低、处置难的特性, 对于银行而言并不是有吸引力的抵押物。


就需求方而言, 一般小农户可能并不具有向银行贷款进行农业生产的强烈需求。小农户借钱更多用于婚娶、建房以及其他非生产性消费。通常情况下,由于和亲戚朋友借钱的利息更低, 且还款的期限更加具有弹性, 相对于银行的贷款, 农户更多会选择民间借贷。在实践中, 农户可以通过向批发商赊账的方式解决生产周期中的资金周转问题。所以, 通过法律或者政策赋予农户承包经营权贷款功能, 对于小农并不产生显著的激励效果。


五、可能性趋势与展望


中国农地产权制度的变革已经完成了从“地权调整” 到 “稳定强能” 的阶段性转换。在  “地权调整” 阶段,改革的重点是通过农地赋权赋予农户以独立经营权以及稳定的土地承包关系;通过农地调整以保障农民对土地的福利保障功能依赖以及成员权的公平诉求。在 “稳定强能” 阶段, 改革的重点是通过农地确权颁证建立更具排他性的农民土地承包经营权;通过强能赋予农民更加充分且有保障的土地承包经营权, 强化农户对农地经营权的物权保护、处置、抵押担保、自主流转等产权实施的行为能力。问题是,明晰的赋权是重要的, 但产权如何实施同样是重要的。与私权体制不同, 中国的地权结构是所有权与使用权的分离, 法律在保持土地集体所有权的前提下, 应该更多注重于赋予使用权以实际经济含义的可操作权利。显然, 关注农地产权的法律界定及其强化是重要的, 但并不一定能够获得产权实施的预期效果, 甚至可能因身份产权的加剧以及由此引发的禀赋效应而形成交易抑制作用并由此进一步固化分散化的小农经营格局。


必须强调, 没有产权的明晰与稳定, 不可能有产权的有效实施。因此, 释放农地确权的制度红利, 在农村土地   “集体所有权、农户承包权、农地经营权” 三权分置的制度安排下, 盘活农地产权具有重要的现实意义,并将成为未来产权变革的重要方向。


其内在的逻辑是, 与承包经营权的整体运作不同,农地经营权的进一步细分, 不仅为打破封闭的小农经营格局提供了基础, 为农户以外其他新的主体进入农业提供了可能, 而且为农业的家庭经营、规模经营与分工经济的融合拓展更是提供了广阔的空间。盘活经营权依赖于产权的可分性, 产权细分


为多元经营主体进入农业提供了可能, 从而构成了劳动分工的前提条件;劳动分工会导致交易费用的增加,而生产组织与交易组织的生成将成为保障分工效率并降低交易费用的重要机制。



第一, 随着农业劳动力不断非农转移, 农业劳动雇佣成本快速上涨,农户自身或雇佣劳动力从事农业生产不再具有比较优势, 采用技术型、机械化的专业服务替代劳动力以节省生产成本和交易成本, 势必成为农户改善要素匹配效率的恰当选择。


第二, 发育农业生产性服务经营主体,通过生产性迂回投资与服务外包, 不仅可以大大降低农户采用现代生产要素的门槛与 成本,而且在诱导农户服务需求与扩大市场容量的 同时,能够促进科学化、精细化和专业化的多样性 服务供给与分工深化。


第三, 培育和生成农业企业家市场,通过经营管理知识的引入, 一方面可以大大降低农户的经营决策风险与成本, 另一方面可以通过多样化的产后服务有效实现小农户与大市场的对接。可见,产权细分、服务外包与迂回投资所形成的分工经营格局, 不仅打破了小农经营的封闭格局,有效化解了农户面临的土地规模约束、投资激 励不足与信贷可获性有限的问题, 而且能够以中间性产品的方式引入现代生产要素、企业家能力与组织方式,从而将小农户卷入分工经济。


因此, 在坚持农户家庭经营主体地位的基础上, 服务组织及外包商将替代小农户而成为农业投资、技术进步与改 善经营管理水平的重要主体, 并由此形成   “农户专业种地、社会迂回投资、能者外包服务、市场竞争 交易” 的新型农业经营格局。可以认为, 以社会化服务为主线的经营方式的转换, 将是既不同于美国农业的规模化道路, 也不同于日本农业的农场化模式,而是一条具有中国特色的小农户与现代农业融合发展的新路径。



来源:罗必良,洪炜杰.农地确权与农户要素配置的逻辑[J].农村经济,2020(01):1-7



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