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乡村振兴要创新和升级“多予少取放活”原则

文章来源:人民论坛    作者:周少来     日期:2020-04-26 13:10:30 阅读量:

文/周少来(中国社会科学院政治学研究所“政治发展与国家治理”项目首席研究员、博导 )


乡村振兴,是当前中国经济社会发展的重中之重,是实现全面建成社会主义现代化强国的战略之举。“多予少取放活”是我国实行乡村振兴战略的根本原则和处理“三农问题”的重要方法,自1998年被党中央提出以来,在推动农业农村优先发展和新农村建设方面,发挥了巨大的历史性作用。自党的十九大提出“乡村振兴战略”部署以来,乡村振兴的国内和国际环境发生了巨大的变化,“城乡二元体系”的制度性结构也在不断改革中调整转换,新型城镇化与乡村振兴双向互动的良性格局日趋形成。因此,“多予少取放活”的发展原则,也亟待紧跟新时代发展趋势加以转型升级。


那么,从农村土地制度改革进程来观察,我国农村地区在“多予少取放活”的主题内容和转型升级的方式上,有什么新的创新和新的作为?根据我们在全国多个地方的实证调研,可以发现和总结什么样的经验规律?可以对比总结出什么样的发展结论?笔者将通过本文进行深入分析,以期推动乡村振兴再开新局。


“多予”:从财政性扶持到政策性支持


“多予少取放活”,自1998年党中央在《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出以来,一直就是指导农业农村发展的根本性原则,并在其后的历次党中央关于农业农村发展的重要文件中反复加以强调。2019年6月24日,中共中央政治局召开会议审议《中国共产党农村工作条例》,再次强调坚持“多予少取放活”原则,推动城乡融合一体发展。针对农业和农村工作,党中央和国务院提出和推行了一系列重大的财政性扶持政策,仅从2013年到2018年的五年间,中央对扶贫脱贫的财政支出就达2800亿。这些重大的财政性扶持,极大地改变了中国农村落后的生产生活条件,使整个乡村的公共设施和公共服务得以极大改善。然而,在当前城乡结构急剧变化的发展趋势下,为了推动乡村振兴的可持续发展,也需要在“多予”方面加以转型升级,从主要关注“财政性扶持”,提升到更多关注“政策性支持”,这主要体现在以下方面:


——多予政策。多年来,我国农业农村优先发展,主要体现为财政性扶持,其实现方式也多是给钱给物、修路搭桥、建房通电、移民搬迁、奖补农业等。但经历过这么多的财政性扶持,农村长期可持续发展的结构性制约却依然存在,主要体现为“人多地少”的结构性矛盾难以克服,农村产业现有的发展程度不足以支撑农业人口高质量生活,农民青壮年大量外出打工,农民工资性收入和财产性收入增长缓慢,农村公共支出和社会事业的发展远远滞后于城市。因此,这就需要尽快打破城乡二元分割的一系列制度体系,加快推进农业人口的城镇化转移。而要从根本上消除城乡二元结构,就必须尽快消除城乡资源双向自由流动的各种制度约束,但这是仅有“给钱给物”性财政性扶持无法根本解决的,亟待从宏观体制机制、制度结构上加以深化改革。


例如,消除农民市民化的制度性障碍,加快推进“以人为本”的城镇化进程,缓解农村“人多地少”的根本性紧张矛盾;如推进农村承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的改革力度,赋予农民更多的土地权利,促进农业规模化、高效化发展;再例如尽快出台农民宅基地及房产制度改革,落实宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”改革力度和“确权颁证”,推动区域内宅基地及其农民房产的市场化流传,赋予农民更多的财产性权利,增加农民融入城镇化的资金保障。而在农村空心化、农民城镇化的未来发展大势下,要解决以上结构性、制度性问题,就必须通过深化制度改革,从政策上支持城乡要素自由双向流动,支持城乡土地市场化平等交易,支持农业生产规模化发展。这就亟待中央从顶层设计的战略高度,不断深化宏观经济体制的改革和城乡土地制度、户籍制度等方面的改革,推动农业农村优先发展的战略从制度上落到实处,从财政性扶持转型升级到政策性扶持,进一步释放城乡融合发展的最大制度活力。


——多予产业。农村产业兴旺,是农村农业现代化的基础和保障。只有强大和可持续的农村产业,才能吸引更多的优秀人才扎根农村。当前开展的农村“三大革命”(农村垃圾、污水、厕所革命)虽然极大地提高农民的生活质量和生活环境,但是,我们在全国各地的调研中发现,“美丽乡村”的“空心化现象”依然在一些地方普遍存在。农村衰落、农民减少这是难以逆转的城镇化大势,其根本的原因还是农村产业无法支撑众多的农村人口生存和生活。


2018年,我国第一产业占国内生产总值的比重仅为7.2%,而我国农村常驻人口占全国人口之比高达40.42%,如此的比值差距显而易见,单凭农业产业根本无法支撑农村人口的生产生活。因此,要实现乡村振兴,一方面,要加快农村人口的城镇化转移和市民化融入;另一方面,必须加快农村产业的转型升级,推动农村产业规模化、高产值发展。但仅靠一乡一镇、一家一户的新农村建设,根本无法实现农村产业升级所需的高投入和高成本。这就需要国家在支持农村产业政策的转型升级过程中,在农民减少、农地集中的条件下,从城市资本自由下乡、农村金融多渠道融资、农村产业政策性扶植等方面,加大政策性和制度性支持的力度。如在尊重农民自主意愿、并有制度化程序保障的情况下,加快农村承包地的流转经营的制度支持,加快宅基地闲置的推出整理和复垦流转,加大国有企业扶持农村产业发展的各项政策优惠等。


——多予人才。农村人才是与农村产业发展紧密相关的,吸引更多的各种人才进入农村,农村产业的发展才有主体性力量;而只有农村产业发展了,才能吸引更多人才扎根农村,这是环环相扣的良性循环。人依靠产业而生活,产业依靠人而经营,而其根本活力还是“人的因素”。因此,破除农村留不住人才、农村空心化严重的根本之道,还是需要在政策性支持上深化改革:一是畅通城市人才下乡的体制机制,一方面农村新一代农民工不断进城打工,另一方面城市退休人员和中产阶层向往乡村生活。这就说明,需要破除城市人才在农村承包土地、购买宅基地及其住房、在乡村医疗养老等方面的制度障碍,允许城市人才下乡创业或长期居住养老。二是需要培育乡村本土化人才,只有长期居住乡村、有可靠产业支撑的本土化人才,才是振兴乡村的主体力量。多年来推行的大学生村官、大学生志愿者等外来人才很难长期扎根农村,实践效果也不尽人意。全国各地在乡村振兴中也努力破解这一困境,如四川南江县、成都天府新区创新的“村政学院”就是长期培育乡村本土化人才的可持续制度化机制,他们尝试从乡村的退伍军人、致富能手、返乡老板等本土化人才中,加以选拔人才,推送进入村政学院培育提升,实现了乡村人才的可持续生成机制。三是需要培养一支具有稳定性且素质过硬的乡镇干部队伍,乡镇干部是国家政权在基层社会的一线政府,是乡村振兴的组织化主导力量,其作用的发挥在乡村振兴中十分重要。但乡镇干部队伍的状况十分堪忧,干部待遇低、工作负担重、责任压力大,致使乡镇干部队伍不稳定、不敢担当作为的趋向较为凸出,也亟需通过政策性激励和制度性改革,减轻基层干部“责、权、利”严重失衡的困局,进一步稳定和优化乡镇干部的队伍和素质。


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