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乡村振兴促进法权威解读 全面有效实施乡村振兴促进法

文章来源:乡工委         日期:2021-07-22 15:31:01 阅读量:

7月12日至16日,中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书在贵州调研时再次强调,要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻习近平总书记关于全面推进乡村振兴的重要论述,全面有效实施乡村振兴促进法。


实施乡村振兴是新时代做好“三农”工作的总抓手,是贯穿社会主义现代化国家建设全过程的一项历史性重大任务。乡村振兴促进法于今年6 月1 日起施行,这部法律在三农工作重心历史性转向全面推进乡村振兴这样一个关键时刻出台, 具有重要的里程碑意义,为新阶段全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供了坚实法治保障。


一、乡村振兴促进法出台过程和重要意义


1、立法过程和有关考虑


民族要复兴,乡村必振兴。为保障乡村振兴战略的有效贯彻实施, 落实2018 年中央一号文件提出的“强化乡村振兴法治保障”的要求, 十三届全国人大常委会将制定乡村振兴促进法列入立法规划。


2019 年1 月,全国人大农业农村委牵头组织发展改革委、农业农村部等部门成立乡村振兴促进法起草领导小组, 启动乡村振兴促进法制定工作。起草组赴地方开展调研,通过多种途径深入听取地方政府、基层干部和农民群众的意见建议;广泛征求全国人大代表、中央和国务院有关部门、各省(自治区、直辖市)人大、有关研究机构及专家的意见。经过深入分析研究,认真吸纳各方面意见,反复修改完善,形成了乡村振兴促进法草案,并在2020年6月、12月先后提请十三届全国人大常委会第十九次、第二十四次会议进行了两次审议。


2021年4月,乡村振兴促进法草案经十三届全国人大常委会第28次会议三审,以出席常委会的168位组成人员166票同意、2 票弃权的高票表决通过,国家主席习近平签发77号主席令公布实施。


乡村振兴促进法是第一部以“乡村振兴”命名的基础性、综合性法律。与2018 年中央一号文件中提出的“乡村振兴法”相比,法律名称中增加了“促进”二字,主要是经过前期立法调研和征求意见,考虑到乡村振兴涉及农业农村方方面面, 短时间内难以通过立法对乡村振兴作出全面规范,现行农业法等涉农法律已经对农业农村主要方面作了规定,立法的着力点是把党中央关于实施乡村振兴的重大决策部署转化为法律规范,内容主要是倡导鼓励,着重点在促进,通过建立健全法律制度和政策措施,促进乡村全面振兴和城乡融合发展,不取代农业法等其他涉农法律。法律共十章七十四条,条文与各个涉农法律的规定有效衔接,同时立足乡村振兴实际需要,对其他法律规定不明确的作出补充性规定。


在调整范围和适用对象上,乡村振兴促进法规定,本法所称乡村, 是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体,包括乡镇和村庄等。这是我国第一次在法律中规定乡村的概念,将进一步强化全社会对乡村的认知和理解, 突出乡村的特有价值和功能,同时也在法律规定中给各地实践操作留出一些尺度和空间,防止一些实际的乡村被遗忘或遗漏,确保促进乡村振兴的制度措施能够全面覆盖、不留死角。


此外,在起草审议过程中,不少意见反映,应当进一步细化实化有关内容,规定更加明确、刚性且管用的扶持措施,增强法律的针对性和约束力。考虑到乡村振兴是一个长期过程,不同阶段国情农情、内外环境可能发生变化,需要对具体政策措施加以适当调整;此外, 在财政、税收、金融等方面,依据法律规定和中央有关要求,不宜也难以对扶持措施作出非常具体的规定。因此,本法有关扶持措施,按照能具体尽量具体,难以具体的作出原则要求的方式作出了相应规定。


2、重要意义


乡村振兴促进法是实施乡村振兴战略的重要保障。党的十九大以来,习近平总书记对实施乡村振兴战略作出一系列深刻阐述,党中央、国务院采取一系列重大举措推动落实,印发了《中国共产党农村工作条例》,制定了以乡村振兴为主题的中央一号文件,发布了乡村振兴战略规划,召开了全国实施乡村振兴战略工作推进会议,中央政治局就实施乡村振兴战略进行集体学习。乡村振兴促进法贯彻落实习近平总书记重要指示要求、党中央关于乡村振兴的重大决策部署,把乡村振兴的目标、原则、任务、要求等转化为法律规范,与2018 年以来一号文件、乡村振兴战略规划、《中国共产党农村工作条例》等共同构建了实施乡村振兴战略的“四梁八柱”, 而且是“顶梁柱”,进一步夯实了乡村振兴的制度体系,强化了走中国特色社会主义乡村振兴道路的顶层设计,夯实了良法善治的法律基础。


乡村振兴促进法是新阶段做好三农工作的重要抓手。脱贫攻坚取得胜利后,三农工作重心历史性地转向全面推进乡村振兴,对法治建设的需求也比以往更加迫切,更加需要有效发挥法治对于农业农村高质量发展的支撑作用、对农村改革的引领作用、对乡村治理的保障作用、对政府职能转变的促进作用。从世界范围看,美国、法国、英国、德国、日本、韩国等发达国家在工业化和城镇化进程中,为了缩小城乡差距,都通过立法的方式加大农业农村发展制度供给,使本国农业农村现代化跟上了国家现代化步伐。制定乡村振兴促进法,把实践中行之有效的、可复制可推广的三农改革发展经验上升为法律规范,进一步保持政策的连续性、稳定性和权威性,举全党全社会之力推进乡村振兴,加快农业农村现代化,为新阶段促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足提供有力法治保障。


乡村振兴促进法是农业农村法律制度体系的重要成果。随着全面依法治国方略深入推进,我国农业法律体系逐步完善。党的十八大以来,农业农村部配合全国人大常委会先后出台了农村土地承包法、土地管理法、种子法、动物防疫法、长江保护法、生物安全法等一批法律,目前正在制修订粮食安全保障法、农产品质量安全法、畜牧法、渔业法等法律。当前,农业农村现行有效法律22 部、行政法规28 部, 部门规章140 多部,涵盖农村基本经营制度、农业产业发展和安全、农业支持保护、农业资源环境保护等领域。乡村振兴促进法深入贯彻落实习近平法治思想和三农工作重要论述,总结提升三农法治实践, 明确了各级政府及有关部门推进乡村振兴的职责任务,针对乡村产业、人才、文化、生态、组织等振兴中的重点难点问题提出了一揽子举措, 并对建立考核评价、年度报告、监督检查等制度提出了具体要求,是农业农村法律制度体系完善的重要成果,标志着乡村振兴战略迈入有法可依、依法实施的新阶段。


二、乡村振兴促进法的核心要义


一是体现坚持党的领导,走中国特色社会主义乡村振兴道路,促进共同富裕。党管农业农村工作是我们党的一大传统。习近平总书记指出,办好农村的事情,实现乡村振兴,关键在党。实施乡村振兴战略, 必须加强和改善党对“三农”工作的领导,紧紧围绕实现共同富裕这一社会主义的本质要求来进行。乡村振兴促进法把坚持中国共产党的领导这一首要原则以法律的形式固定下来,将更好地确保党总揽全局、协调各方的领导核心作用充分发挥, 聚焦乡村振兴的总目标、总要求, 统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设,走中国特色社会主义乡村振兴道路,促进共同富裕。


二是体现坚持新发展理念,全面推进五大振兴。习近平总书记指出,新发展理念阐明了我们党关于发展的政治立场、价值导向、发展模式、发展道路等重大政治问题, 全党必须完整、准确、全面贯彻新发展理念,确保“十四五”时期我国发展开好局、起好步。乡村振兴促进法把贯彻新发展理念在总则中予以明确,把创新、协调、绿色、开放、共享的要求体现在产业发展、人才支撑、文化繁荣、生态保护、组织建设等各个章节条款,贯穿于五大振兴的全过程,夯实了新发展理念指导引领全面乡村振兴的法律基础。


三是体现坚持农业农村优先发展方针,把三农摆在重中之重位置。以习近平同志为核心的党中央始终把解决好三农问题作为全党工作的重中之重,强调对三农要多予少取放活。当前,农业农村依然是现代化建设的短板,全面推进乡村振兴, 是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求。乡村振兴促进法立足于发挥好乡村的特有功能,把干部配备优先考虑、要素配置优先满足、资金投入优先保障、公共服务优先安排作为全面实施乡村振兴战略的重要原则,建立了体现农业农村优先发展的组织保障、资金投入、政策支持等制度政策体系,为优先发展方针全面落实落地提供了重要法治保障。


四是体现坚持农民主体地位,维护农民合法权益。习近平总书记指出,实施乡村振兴战略是一篇大文章,要充分尊重广大农民意愿, 把维护广大农民根本利益、促进广大农民共同富裕作为出发点和落脚点。乡村振兴促进法坚持以人民为中心的发展思想,把实现共同富裕作为乡村振兴的目标和重要原则, 将维护农民主体地位、尊重农民意愿、保障农民合法权益摆在突出位置、贯穿法律始终,把广大农民对美好生活的向往转化为推动乡村振兴的动力,将有力推动农民群众成为乡村振兴的参与者、支持者和受益者,调动广大农民投身乡村振兴的积极性、主动性、创造性。


五是体现人与自然和谐共生,推进生态文明和农村精神文明建设。农业农村承担着保障农产品供给安全、保护农村生态屏障安全、传承中国农村优秀传统文化“三大历史任务”。乡村振兴促进法在突出乡村保障农产品供给和粮食安全功能的同时,对保护生态环境、传承发展中华民族优秀传统文化等方面的特有功能作出规定,并就推行绿色发展方式和生活方式,和以社会主义核心价值观为引领加强农村思想政治、道德文化、社会文明等建设提出明确要求,以法律实施促进农业多种功能拓展、乡村多元价值提升, 再现山清水秀、天蓝地绿、村美人和的美丽画卷,提振新征程农民精气神,提升新时代农民整体素质。


六是体现坚持处理好政府与市场关系,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。全面促进乡村振兴,必须处理好政府与市场的关系,在强调国家战略和政府责任的同时,通过科学的制度安排调动全社会资源,激发各类主体广泛参与乡村振兴的动力。乡村振兴促进法将坚持把改革创新作为促进乡村振兴的重要原则,把充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用体现在推进农业供给侧结构性改革和高质量发展、城乡融合等各项具体法律制度安排上,将广泛调动各级政府、市场主体和农民群众等各方资源和积极性,推动各类要素自由流动、平等交换,不断解放和发展乡村社会生产力,激发农村发展活力。


三、乡村振兴促进法主要内容


1、关于保障粮食和重要农产品供给


习近平总书记强调,粮食安全的弦要始终绷得很紧很紧,粮食生产年年要抓紧。去年新冠肺炎疫情以来,世界各国都把粮食安全提高到国家战略安全的高度对待。法律中主要从五个方面进行规定。


一是把粮食安全战略纳入法治保障。围绕牢牢把住粮食安全主动权,地方各级党委和政府要扛起粮食安全的政治责任,乡村振兴促进法中明确,国家实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的粮食安全战略。坚持藏粮于地、藏粮于技,采取措施不断提高粮食综合生产能力,建设国家粮食安全产业带,确保谷物基本自给、口粮绝对安全。


二是为解决“两个要害”提供法律支撑。保障粮食安全,要害是种子和耕地。立足重要农产品种源自主可控的目标,法律中明确,国家加强农业种质资源保护利用和种质资源库建设,支持育种基础性、前沿性和应用技术研究,实施农作物和畜禽等良种培育、育种关键技术攻关,推进生物种业科技创新, 鼓励种业科技成果转化和优良品种推广等。针对耕地这一粮食生产的“命根子”,在土地管理法、基本农田保护条例有关规定的基础上,法律针对近年来耕地非农化、非粮化的问题,进一步对农业内部用地也作了严格规定,明确严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地; 同时,规定国家实行永久基本农田保护制度,建设并保护高标准农田, 要求各省(区、市)应当采取措施确保耕地总量不减少、质量有提高, 对保障耕地质量提出了新的更高要求。系列制度设计为稳数量、提质量提供了法治保障,实现坚决打赢种业翻身仗,牢牢守住18 亿亩耕地红线的目标。


三是强化“三保”,实现粮食和重要农产品有效供给。“三保”就是保数量、保多样、保质量。保数量就是要用稳产保供的确定性来应对外部环境的不确定性。保多样、保质量是满足消费者新阶段对丰富多样农产品需求的应有之义。法律规定,国家实行重要农产品保障战略,采取措施优化农业生产力布局,推进农业结构调整,发展优势特色产业, 保障粮食和重要农产品有效供给和质量安全,并专门明确,分品种明确保障目标,构建科学合理、安全高效的重要农产品供给保障体系。


四是大力发展“三品一标”,推进农业高质量发展。2020年年底的中央农村工作会议要求,深入推进农业供给侧结构性改革,推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产,也就是新“三品一标”。法律对推进“三品一标”、提升农产品的质量效益和竞争力作出明确规定,同时还对农业投入品使用作出限制要求,这既是保障增加优质绿色和特色农产品有效供给的现实需要, 也是顺应和满足人民对美好生活新期待的具体行动。


五是对节粮减损作出安排。粮食节约是保障国家粮食安全的重要途径。法律规定国家完善粮食加工、储存、运输标准,提高粮食加工出品率和利用率,推动节粮减损,通过一手抓立法修规,一手抓标准体系共同推进产业节粮减损,用科技、法治、引导等手段推动粮食全产业链各个环节减损,与反食品浪费法进行衔接,遏制“舌尖上的浪费”, 共同推动全社会形成节约粮食、反对浪费的法治氛围。 


2、关于乡村建设行动


党的十九届五中全会明确提出要实施乡村建设行动,“十四五”规划纲要作出专章部署,2021 年的政府工作报告也予以突出强调。法律主要从四个方面作出了安排。


一是依法编制村庄规划,分类有序推进村庄建设。乡村建设必须在充分尊重农民意愿上,真正做到“为农民而建”。乡村振兴促进法明确要坚持因地制宜、规划先行、循序渐进,顺应村庄发展规律,按照方便群众生产生活、保持乡村功能和特色的原则,因地制宜安排村庄布局,依法编制村庄规划,分类有序推进村庄建设。与此同时,法律强调严格贯彻村民自治的要求,针对个别地方合村并居中损害农民利益的现象,要严格规范村庄撤并,严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄,与《村民委员会组织法》等法律法规一起,构建依法保障村民在村庄建设中民主决策、民主管理权利的制度体系。


二是推动城乡基础设施互联互通。主要是基础设施建设。法律明确, 地方政府要统筹规划、建设、管护城乡道路、垃圾污水处理、消防减灾等公共基础设施和新型基础设施, 推动城乡基础设施互联互通。建立政府、村级组织、企业、农民各方参与的共建共管共享机制,全面改善农村水电路气房讯等设施条件, 推动公共基础设施往村覆盖、向户延伸,既有利于生活方便,又有利于生产条件改善。


三是健全农村基本公共服务体系。主要是强化公共服务功能和县域综合服务能力,提升城乡公共服务均等化水平。法律在这方面明确, 国家发展农村社会事业,促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜;健全乡村便民服务体系,培育服务机构与服务类社会组织,增强生产生活服务功能;完善城乡统筹的社会保障制度,支持乡村提高社会保障管理服务水平,同时还要提高农村特困人员供养等社会救助水平,支持发展农村普惠型养老服务和互助型养老等。


四是保护传统村落。传统村落是乡土文化的缩影,是农业文化遗产和非物质文化遗产的重要载体。法律中对加强传统村落等保护作了专门规定,明确地方政府应当加强对历史文化名城名镇名村、传统村落和乡村风貌、少数民族特色村寨的保护,开展保护状况监测和评估,采取措施防御和减轻火灾、洪水、地震等灾害,鼓励农村住房设计体现地域、民族和乡土特色等,为乡村振兴中传统村落和文化的保护提供法治保障。


3、关于发展乡村产业


习近平总书记强调,产业兴旺是解决农村一切问题的前提。乡村产业根植于县域,以农业农村资源为依托,以农民为主体,以农村一二三产业融合发展为路径,地域特色鲜明、创业创新活跃、业态类型丰富、利益联结紧密,是提升农业、繁荣农村、富裕农民的产业。法律对发展乡村产业作了较详细的规定,主要体现在以下五个方面。


一是以农民为主体发展多形态特色的乡村产业。法律对乡村产业的特点作了原则性规定,明确要坚持以农民为主体,以乡村优势特色资源为依托,促进农村一二三产业融合发展。培育新型农业经营主体, 促进小农户和现代农业发展有机衔接,强调各级政府应当支持特色农业、休闲农业、现代农产品加工业等发展,支持特色农产品优势区、现代农业产业园等的建设;同时规定发展乡村产业应当符合国土空间规划和产业政策、环境保护的要求, 推动乡村产业依法有序、健康可持续发展,创造更多就业增收机会。


二是发展壮大农村集体经济。集体所有制经济是中国特有的经济形态,农村集体产权制度是具有中国特色的制度安排,是实现农民农村共同富裕的制度基础。法律规定国家完善农村集体产权制度,增强农村集体所有制经济发展活力,促进集体资产保值增值,强调各级政府应当引导和支持农村集体经济组织发挥依法管理集体资产、合理开发集体资源、服务集体成员等方面的作用,保障农村集体经济组织的独立运营,将促进集体经济组织依法做优做强,更好地服务本集体及其成员,对推动农村改革发展、完善农村治理、保障农民权益具有重要意义。


三是促进一二三产业融合发展。这是新时代做好“三农”工作的重要任务,不仅事关农村产业发展和农民增收,而且会在更深层次上对整个国民经济发展中的要素流动、产业集聚、市场形态乃至城乡格局产生积极影响,为经济社会健康发展注入新动能。法律对促进农村一二三产业融合发展作出规定,明确要引导新型经营主体通过特色化、专业化经营, 合理配置生产要素,促进乡村产业深度融合,推动建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系,培育新产业、新业态、新模式,实现乡村产业高质量发展壮大。


四是加强农业技术创新和科技推广。“十三五”时期,农业科技进步贡献率超过60%,比1996 年的15.5%提高了44.5个百分点,农作物良种覆盖率稳定在96%以上,耕种收综合机械化率达到71%,但面临的挑战依然严峻,不少难题还需要抓紧破解。法律规定,支持育种基础性、前沿性和应用技术研究, 实施关键技术攻关;构建以企业为主体、产学研协同的创新机制,健全产权保护制度,保障对农业科技基础性、公益性研究的投入;加强农业技术推广体系建设,促进建立有利于农业科技成果转化推广的激励机制和利益分享机制,将极大促进农业技术创新和推广。


五是构建农民收入稳定增长机制。农业农村工作,说一千、道一万,增加农民收入是关键。法律明确规定支持农民、返乡人员在乡村创业创新,促进农民就业;建立健全有利于农民收入稳定增长的机制,鼓励支持农民拓宽增收渠道, 促进农民增加收入、支持农村集体经济组织发展,保障成员从集体经营收入中获得收益分配的权利;支持以多种方式与农民建立紧密型利益联结机制,让农民共享全产业链增值收益。通过构建农民增收长效机制,增强农民风险抵御能力,夯实农民就业和持续增收的基础。


4、关于乡村人才支撑


今年年初,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》,明确了推进乡村人才振兴的目标任务。法律设立专章规定了乡村人才振兴的法律制度,从以下五个方面对乡村人才振兴进行规定。


一是健全乡村人才体制机制。解决乡村人才短缺问题,需要从两个方面着手,既要培养留得住、用得上的本土人才,又要采取措施引导城市人才下乡,打通城乡人才培养交流通道,吸引各类人才投身乡村建设,推动乡村人才振兴。法律规定健全乡村人才工作体制机制, 培养本土人才,引导城市人才下乡, 推动专业人才服务乡村,搭建社会工作和乡村建设志愿服务平台,支持和引导各类人才通过多种方式服务乡村振兴,为促进农业农村人才队伍建设指明了方向。


二是分类培育农村人才。乡村人才振兴需要瞄准乡村人才结构短板,全面培育农村教育、医疗、科技、文化、经营管理等方面的人才。法律明确要加强农村教育工作统筹, 持续改善农村学校办学条件,支持开展网络远程教育,保障和改善乡村教师待遇,提高乡村教师学历水平、整体素质和乡村教育现代化水平。同时,针对乡村医疗卫生人员的职业发展、待遇,以及建立医疗人才服务乡村的工作机制等方面作出了明确规定。此外,法律还规定培育农业科技人才、经营管理人才、法律服务人才、社会工作人才,加强乡村文化人才队伍建设,培育乡村文化骨干力量,有利于提高农村人才整体素质。


三是促进农业人才流动机制。城乡、区域、校地之间的人才流动可以为乡村发展带去资金、技术、信息等急需资源。法律规定建立健全城乡、区域、校地之间人才培养合作与交流机制,建立鼓励各类人才参与乡村建设的激励机制,搭建社会工作和乡村建设志愿服务平台, 为返乡入乡人员和各类人才提供必要的生产生活服务和相关福利待遇, 鼓励高等学校、职业学校毕业生到农村就业创业,为加强农业人才交流提供了有力保障。


四是大力培养高素质农民。培育高素质农民是促进乡村人才振兴, 破解“谁来种地”困境,是加快农业科学化和现代化转型,保障国家粮食安全的重要举措。法律规定, 加大农村专业人才培养力度,加强职业教育和继续教育,组织开展农业技能培训、返乡创业就业培训和职业技能培训,为培养有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民和农村实用人才、创新创业带头人提供了法治保障。


五是加快培育新型农业经营主体。加快培育新型农业经营主体, 加快形成以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系,对于推进农业供给侧结构性改革、引领农业适度规模经营发展、带动农民就业增收、增强农业农村发展新动能具有十分重要的意义。法律规定,引导新型农业经营主体通过特色化、专业化经营,合理配置生产要素,促进乡村产业深度融合,为新型农业经营主体健康发展提供保障。


5、关于传承农村优秀传统文化


习近平总书记指出,文化自信,是更基础、更广泛、更深厚的自信。中华文明根植于农耕文化,乡村是中华文明的基本载体。法律从以下三个方面进行了具体规定。


一是加强农村社会主义精神文明建设,打造文明乡村。实施乡村振兴战略要物质文明和精神文明一起抓。乡风文明不仅是乡村振兴的重要内容,更是服务乡村全面振兴的有力保障。法律规定开展新时代文明实践活动,加强农村精神文明建设,不断提高乡村社会文明程度, 倡导科学健康的生产生活方式,普及科学知识,推进移风易俗,培育文明乡风、良好家风、淳朴民风, 建设文明乡村。


二是丰富乡村文化生活。这是满足广大农民群众多方面、多层次精神文化产品需求,也加快推进城乡公共文化服务均等化,不断满足广大农民群众文化的现实要求。法律规定丰富农民文化体育生活,倡导科学健康的生产生活方式,健全完善乡村公共文化体育设施网络和服务运行机制,鼓励开展形式多样的农民群众性文化体育、节日民俗等活动,支持农业农村农民题材文艺创作,拓展乡村文化服务渠道,为农民提供便利可及的公共文化服务。


三是传承农耕文化。农耕文化承载着中华民族的历史记忆、生产生活智慧、文化艺术结晶和民族地域特色,维系着中华文明的根,寄托着中华各族儿女的乡愁,是极其宝贵的文化资源。法律规定保护农业文化遗产和非物质文化遗产,挖掘优秀农业文化深厚内涵,弘扬红色文化,保护和传承好农耕文化, 能让美好乡愁世世代代传承下去。


6、关于加强农村生态环境保护


农业是个生态产业,农村是生态系统的重要一环。良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉,是乡村发展的宝贵财富和最大优势。法律从以下三个方面提出了具体要求。


一是落实国家生态保护政策。党的十九大报告指出,加快生态文明体制改革,建设美丽中国。法律规定健全重要生态系统保护制度和生态保护补偿机制,实施重要生态系统保护和修复工程,加强乡村生态保护和环境治理,绿化美化乡村环境,建设美丽乡村;实行耕地养护、修复、休耕和草原森林河流湖泊休养生息制度,将国家生态保护政策制度化、法定化,是落实国家生态文明建设部署的重要体现。


二是治理农业面源污染。“十三五”期间,农业面源污染治理取得一定的成效,畜禽粪污综合利用率超过75%,农作物化肥农药施用量连续4 年负增长。目前,治理农业面源污染还处在治存量、遏增量的关口。法律规定,推进农业投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化,推进农业投入品包装废弃物回收处理和农作物秸秆、畜禽粪污资源化利用,对超剂量、超范围使用农药、肥料等作出禁止性要求,为实现农业面源污染治理主要目标,提升农业绿色发展水平提供了法律保障。


三是改善农村人居环境。这是实施乡村振兴战略的一场硬仗,事关全面建成小康社会,事关广大农民福祉,事关农村社会文明和谐。目前城乡环境治理水平差距依然较大,垃圾围村、污水横流、粪污遍地等“脏乱差”现象在部分地区还比较突出。法律规定实施国土综合整治和生态修复,加强森林、草原、湿地等保护修复,开展荒漠化、石漠化、水土流失综合治理,持续改善乡村生态环境,承载着亿万农民群众对美好生活向往的需求。


7、关于加强基层组织和乡村社会治理体系建设


习近平总书记指出,要夯实乡村治理这个根基。2019年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》,提出到2035 年乡村公共服务、公共管理、公共安全保障水平显著提高,党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善,乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序,乡村治理体系和治理能力基本实现现代化。法律从以下五个方面进行了部署。


一是完善乡村社会治理体制和治理体系。这是乡村经济社会发展的必然要求,更是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。法律规定,建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系, 建设充满活力、和谐有序的善治乡村。首次以法律的形式确定建设“三治结合”的乡村治理体系,为完善乡村社会治理体制和治理体系提供了法律依据。


二是加强基层组织建设。组织振兴是乡村振兴的根本和保障。乡村振兴各项政策,最终还要靠农村基层组织来落实。法律规定,中国共产党农村基层组织,按照中国共产党章程和有关规定发挥全面领导作用,同时强调要加强乡镇、村“两委”组织和能力建设,也包括农村社会组织、基层群团组织建设,发挥在团结群众、联系群众、服务群众等方面的作用,构建简约高效的基层管理体制,科学设置乡镇机构, 健全农村基层服务体系等,夯实乡村治理基础。


三是充分发挥村民自治作用。村民自治是维系乡村秩序的稳定器, 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。法律明确,村民委员会、农村集体经济组织等应当在乡镇党委和村党组织的领导下,实行村民自治,维护农民合法权益并接受村民监督。同时,对乡镇人民政府指导支持农村基层群众性自治组织规范化、制度化建设,健全村民委员会民主决策机制和村务公开制度等作出规定,完善农村基层群众自治制度,增强村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力。


四是培养“一懂两爱”的农村干部队伍。建设一支政治过硬、本领过硬、作风过硬的乡村振兴干部队伍,既是中央部署的工作要求,也是基层实践的迫切需要。法律规定建立健全农业农村工作干部队伍的培养、配备、使用、管理机制,选拔优秀干部充实到农业农村工作干部队伍,采取措施提高农业农村工作干部队伍的能力和水平,落实农村基层干部相关待遇保障,为建设懂农业、爱农村、爱农民的农业农村工作干部队伍作出了具体的制度安排。


五是健全矛盾纠纷调解机制。习近平总书记多次强调,要学习和推广“枫桥经验”,重视化解农村社会矛盾,确保农村社会稳定有序。法律对地方各级政府加强基层执法队伍建设,开展法治宣传教育和人民调解、健全乡村矛盾纠纷调处化解机制、推进法治乡村建设作出规定,为坚持和发展新时代“枫桥经验”,健全乡村矛盾纠纷化解和平安建设机制,将矛盾化解在基层,实现“小事不出村、大事不出乡”提供了重要机制保障。


8、关于城乡融合发展


乡村振兴要跳出乡村看乡村, 必须走城乡融合发展道路。实现城乡融合发展是建设社会主义现代化国家的重要内容,也是实施乡村振兴战略的一项重大任务。党的十九大对建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系作出重大决策部署。法律设立专章,从以下五个方面规定了城乡融合发展的重点任务。


一是以县域为着力点。城乡融合发展,县域是重要切入点和主要载体,也最有条件推进城乡基础设施和公共服务一体化建设发展。法律围绕破除城乡融合发展的体制机制障碍,推动公共资源在县域内实现优化配置,赋予县级更多资源整合使用的自主权,强化县城综合服务能力,对加快县域城乡融合发展作出规定,为各级政府整体筹划、一体设计、一并推进城镇和乡村发展,优化城乡产业发展、基础设施、公共服务设施等布局划出了重点。


二是科学有序统筹发展空间。法律规定要协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的实施,整体筹划城镇和乡村发展,强调要科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间,按照中办关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见,严格生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界划定, 推动城乡平等交换、双向流动,增强农业农村发展活力,促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。


三是鼓励社会资本下乡与农民利益联结。乡村振兴离不开社会资本的投入。乡村振兴促进法明确国家鼓励社会资本到乡村发展与农民利益联结型项目,鼓励城市居民到乡村旅游、休闲度假、养生养老等, 同时对社会资本的投资和经营行为也作出了限制,规定不得破坏乡村生态环境,不得损害农村集体经济组织及其成员的合法权益,在明确鼓励方向、更好满足乡村振兴多样化投融资需求的同时,划出了社会资本投资的制度红线。农业农村部、国家乡村振兴局及时修订发布了《社会资本投资农业农村指引(2021年)》,明确了现代种养业、乡村富民产业等13个鼓励投资的重点领域,引导社会资本投入乡村产业。


四是促进乡村经济多元化和农业全产业链发展。农村产业融合发展是基于技术创新或制度创新形成的产业边界模糊化和产业发展一体化现象,通过形成新技术、新业态、新商业模式,带动资源、要素、技术、市场需求在农村的整合集成和优化重组。法律规定,应当采取措施促进城乡产业协同发展,在保障农民主体地位的基础上健全联农带农激励机制,加快形成乡村振兴多元参与格局,实现乡村经济多元化和农业全产业链发展。


五是农民工就业与权益保障。农民工就业创业事关就业大局稳定、农民增收和脱贫攻坚成果巩固拓展。法律对农民工就业和权益保障作出了全方位制度安排,明确国家推动形成平等竞争、规范有序、城乡统一的人力资源市场,健全城乡均等的公共就业创业服务制度,强调各级人民政府及其有关部门应当全面落实城乡劳动者平等就业、同工同酬,依法保障农民工工资支付和社会保障权益。同时,规定县级以上地方人民政府应当采取措施促进在城镇稳定就业和生活的农民自愿有序进城落户,推进城镇基本公共服务全覆盖。通过与《保障农民工工资支付条例》等相衔接,顺应农民进城务工的大趋势,加强权益维护和服务保障,解除农民工进城就业“后顾之忧”,用法治提升农民工群体获得感、幸福感、安全感。


9、关于扶持政策措施


加强对农业农村的支持保护,既是现代农业发展的必然要求,也是世界各国的通行做法和基本经验。法律从以下五个方面明确了关于扶持政策措施的主要内容。


一是健全农业支持保护制度。实施乡村振兴战略,必须解决钱从哪里来的问题,加强资金投入特别是财政支持保障。法律规定国家建立健全农业支持保护体系和实施乡村振兴战略财政投入保障制度,按照增加总量、优化存量、提高效能的原则,构建以高质量绿色发展为导向的新型农业补贴政策体系;强调县级以上人民政府应当优先保障用于乡村振兴的财政投入,确保投入力度不断增强、总量持续增加。尽管没有对投入总量进行具体量化, 但在定性上强调了财政投入要与乡村振兴目标任务相适应,提出了乡村振兴财政支撑保障的基本要求, 有利于在法律框架下构建体现农业农村优先发展,覆盖全面、指向明确、重点突出、措施配套的农业支持保护制度。


二是强化金融资本支持。2019年,中国人民银行等五部门联合印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》,强调要聚焦重点领域,建立完善金融服务乡村振兴的市场体系、组织体系、产品体系,促进农村金融资源回流。法律就改进、加强乡村振兴的金融支持和服务作出规定,明确国家建立健全多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系,健全多层次资本市场,发展并规范债券市场,完善政策性农业保险制度和金融支持乡村振兴考核评估机制,进一步强化财政出资设立的农业信贷担保机构、政策性金融机构、商业银行、农村中小金融机构、保险机构等各类主体服务乡村振兴责任,将依法推动金融保险机构将更多资源配置到乡村发展的重点领域和薄弱环节。


三是调整完善土地出让收入使用范围。针对土地出让收入用于农业农村的比例偏低问题,近几年的中央一号文件对调整完善土地出让收入使用范围,提高用于农业农村比例提出要求,2020年中央印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》进一步明确“十四五”期末各省(区、市)土地出让收益用于农业农村的比例要达到50%以上。法律将“按照国家有关规定调整完善土地使用权出让收入使用范围,提高农业农村投入比例”等固定下来,对高标准农田建设、现代种业提升、农村人居环境整治等土地出让收入重点使用领域作出详细规定,为确保土地出让收入取之于农、主要用之于农,增强用于支持乡村振兴提供了长效制度保障。


四是保障乡村振兴用地合理需求。农村土地问题既关系到乡村的产业发展,也关系到构建城乡一体的土地制度,关系到农村公共事业的发展。法律对盘活农村存量建设用地、激活农村土地资源作出安排,明确要完善农村新增建设用地保障机制,满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求;规定建设用地指标应当向乡村发展倾斜,县域内新增耕地指标应当优先用于折抵乡村产业发展所需建设用地指标,并可以探索灵活多样的供地新方式。同时,与土地管理法等进行衔接,在明确土地所有权人可以依法通过出让、出租等方式将集体经营性建设用地交由单位或者个人使用的基础上,增加了优先用于发展集体所有制经济和乡村产业的规定,对优化配置土地资源要素、保障乡村振兴用地合理需求提供了法律依据。


五是巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接。脱贫摘帽是新生活、新奋斗的起点,毫不松懈抓好巩固拓展脱贫攻坚成果这个首要任务,关系到构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,关系到全面建设社会主义现代化国家全局和实现第二个百年奋斗目标。法律规定要做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,同时强调各级政府应当采取措施增强脱贫地区内生发展能力, 建立农村低收入人口、欠发达地区帮扶长效机制,建立健全易返贫致贫人口动态监测预警和帮扶机制, 为实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡提供了制度保障。


10、关于监督检查


乡村振兴是一项复杂的系统工程,在发挥农民主体作用,鼓励社会各方力量积极参与的同时,要充分发挥政府的主导作用。在促进法中设立监督检查专章,有利于为全面实施乡村振兴战略提供有力的法治保障。


一是建立健全目标责任制和考核评价机制。法律第六十八条规定国家实行乡村振兴战略实施目标责任制和考核评价制度,上级人民政府应当对下级人民政府实施乡村振兴战略的目标完成情况等进行考核, 考核结果作为地方人民政府及其负责人综合考核评价的重要内容。实践中,地方党委和人民政府承担促进乡村振兴的主体责任,县级以上地方人民政府应当以适当方式考核下级人民政府及其负责人完成乡村振兴目标的情况,将考核的结果作为综合考核的一项内容,纳入到日常的政府工作中来,并且在推进乡村振兴过程中建立科学的目标责任制和考核评价体系,通过任务层层分解和考核督查问责,提高各级党委和政府的重视程度,减少不作为和慢作为,同时防止个别地区在推进过程中出现一刀切、乱作为等情况。


二是完善进展情况评估制度。法律要求国务院和省、自治区、直辖市人民政府有关部门建立反映乡村振兴进展的指标和统计体系,县级以上地方人民政府应当对本行政区域内乡村振兴战略实施情况进行评估,可以有效贯彻落实法律规定的各项具体工作,通过指数这一科学手段绘制乡村振兴蓝图,用以测度乡村振兴工作的进展程度以及发展水平, 以发挥其“指挥棒”的作用。


三是实施报告制度和监督检查制度。请示报告制度是加强党和政府政治建设的重要制度措施,既是重要的政治纪律、组织纪律、工作纪律,也是重要的政治制度、组织制度、工作制度。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。乡村振兴促进法规定县级以上人民政府发展改革、财政、农业农村、审计等部门按照各自职责对农业农村投入优先保障机制落实情况、乡村振兴资金使用情况和绩效等实施监督, 各级政府统筹各部门乡村振兴工作, 向人大和上级政府报告乡村振兴促进工作的具体情况,对下级政府工作开展情况进行考核并开展监督检查,对不履职和不能正确履职的政府及有关部门的工作人员依法追究责任。这既是贯彻落实宪法和相关法律的重要内容,也是乡村振兴工作顺利开展、严格责任落实、强化责任担当的重要组织保障。


四、全面贯彻实施乡村振兴促进法


1、加强普法宣传,营造学法懂法用法氛围


学法知法是尊法守法用法的前提和基础。乡村振兴促进法明确规定,各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式,广泛宣传乡村振兴促进相关法律法规和政策,鼓励、支持人民团体、社会组织、企事业单位等社会各方面参与乡村振兴促进相关活动。各级农业农村部门要把学习宣传贯彻乡村振兴促进法作为当前最重要的普法任务抓紧抓好,纳入部门“八五”普法规划,明确目标原则,突出重点任务,抓好组织实施,确保取得实效。认真贯彻落实“谁执法谁普法” 普法责任制,将乡村振兴促进法列入普法责任清单,广泛开展面向管理服务对象和社会公众的法治宣传, 强化以案释法,用生动直观的形式推动农民群众自觉尊法学法守法用法。注重加强对党员干部的法治宣传教育,将乡村振兴促进法列入党委(党组)理论中心组学习重点内容,作为干部职工学法用法的重要内容和必修课程,增强运用法治思维和法治方式全面推进乡村振兴的能力。丰富乡村振兴促进法学习宣传方式,利用报刊、电视、广播和网站、微信公众号、微博、新闻客户端、直播平台等渠道,对乡村振兴促进法进行全方位、多层次、立体式宣传,推动干部群众深入理解法律核心要义和精神实质,准确把握法律的规定要求和各项措施,为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化营造良好的法治氛围。


2、加强配套制度建设,完善乡村振兴法律制度体系


要把乡村振兴促进法的规定和要求贯穿到“十四五”农业农村有关规划、政策和改革方案中,建立健全配套制度,加强粮食安全、种业和耕地、农业产业发展、农村基本经营制度、农业资源环境保护、农产品质量安全等重点领域立法,不断完善以乡村振兴促进法为统领,相关法律、法规、规划和政策文件为支撑的乡村振兴法律制度体系。积极推动粮食安全保障法、农产品质量安全法、畜牧法、渔业法、植物新品种保护条例、生猪屠宰管理条例等法律、行政法规的制修订,深入研究起草农村集体经济组织法。各地要结合乡村振兴战略实施,因地制宜加快有关农业农村方面的特色立法,发挥实施性、补充性、探索性作用,配套制定乡村振兴方面的地方性法规、规章,将法律确定的重要原则和要求等转化为可操作、能考核、能落地的具体制度措施。要贯彻新发展理念,坚持科学立法、民主立法、依法立法, 增强针对性、有效性、系统性,确保法律制度实用、管用、好用。


3、加强综合执法,打击涉农违法违规行为


法律的生命在于实施,执法队伍是法律实施的重要保障。各地要抓住乡村振兴促进法贯彻实施的有利时机,围绕农业综合行政执法机构设置到位、“三定”印发到位、人员划转到位、执法保障到位,进一步深化改革,加快构建权责明晰、上下贯通、指挥顺畅、运行高效、保障有力的农业综合行政执法体系。强化执法培训,建立健全部省市县四级培训体系,综合运用集中教学、线上教学、现场教学等形式,扩大培训覆盖面,提高培训效果。完善执法机构内部人才培养机制,省市两级选调执法骨干成立办案指导小组,指导基层执法人员尤其是新进执法人员提高办案水平。深入实施农业综合行政执法能力提升行动,积极组织执法练兵、执法技能竞赛、执法比武等活动,培养执法能手,着力打造革命化、正规化、专业化、职业化农业综合行政执法队伍。严格落实行政执法“三项制度”,建立健全跨区域农业执法协作联动机制、跨部门联合执法机制,强化农业综合行政执法机构与行业管理等机构的协作配合,形成执法监管合力。牢固树立以办案质量衡量执法成效的理念, 重点围绕农资质量、农产品质量安全、品种权保护、长江禁渔等领域, 加大违法案件查处力度,定期通报典型案例,为全面推进乡村振兴提供有力的执法保障。


4、加强统筹协调,形成促进合力


乡村振兴促进法规定,国家建立健全中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的乡村振兴工作机制, 实行乡村振兴战略实施目标责任制和考核评价制度,要求各级人民政府应当将乡村振兴促进工作纳入国民经济和社会发展规划,并建立乡村振兴考核评价制度、工作年度报告制度和监督检查制度。乡村振兴促进法还赋予了各级农业农村部门对乡村振兴促进工作的统筹协调、指导和监督检查等重要职责,要求各级人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责有关的乡村振兴促进工作。要按照中央关于五级书记抓乡村振兴的要求,加快形成上下贯通、各司其职、一抓到底的乡村振兴工作体系,把党对三农工作的领导落到实处。各级农业农村部门要依法全面认真履行法定职责,树牢法治思维,围绕乡村振兴促进法确定的重要原则、重大战略、重要制度,建立健全配套的政策体系、工作体系、责任体系,严格按照法律中产业发展、人才支撑、文化传承、生态保护、组织建设、城乡融合、扶持措施等要求,抓好规划统筹、实施指导、协调督促、考核评价等重点任务落实,形成推动乡村振兴的强大合力。



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