县域消费站上新起点，企业如何抢占十八条政策红利
唐钲 中宏国研研究院常务副院长、中国乡村振兴50人论坛副主席
引言
2026年8月13日，商务部、国家发展改革委、财政部等九部门联合印发《关于进一步激发下沉市场活力 活跃县域消费的意见》（商流通函〔2026〕371号，以下简称《意见》），8月18日正式公布。同日，国务院新闻办举行新闻发布会，商务部、农业农村部、文化和旅游部、市场监管总局等部门有关负责人就《意见》答记者问。《意见》聚焦县域地区、聚焦线下消费，提出四个方面十八条具体举措，是继县域商业建设行动之后，国家层面针对下沉市场与县域消费出台的系统性、集成式政策文件。
从政策信号看，《意见》正当其时：党的二十届四中全会明确提出大力提振消费，2026年《政府工作报告》部署活跃线下消费、激发下沉市场消费活力，《意见》正是这一顶层安排的具体落地；九部门联合印发，覆盖商务、发改、财政、农业农村、文旅、市场监管、金融监管等部门职能，体现跨部门协同、系统集成施策的鲜明导向。中宏国研研究院认为，《意见》既是一份以“县”为单元的消费动员令，更是一张面向广大经营主体的产业机遇清单。本文将从政策背景、内容框架、亮点突破与企业机遇四个维度进行系统解读。
一、政策出台的时代背景与战略考量
（一）宏观层面：扩大内需的战略支点
当前，消费对经济增长的基础性作用持续增强，下沉市场已成为拓展内需增量空间、建设强大国内市场的重要战略支撑。商务部部长助理袁晓明指出，我国县域地区约占全国九成国土面积、五成常住人口、四成的经济总量，县乡消费占社会消费品零售总额的比重稳步提升，已成为扩消费最重要的潜力来源。
（二）市场层面：县域消费跑出“加速度”
数据是最有力的说明。2026年1至7月，乡村消费品零售额累计同比增长2.4%，高于城镇1.3个百分点，已连续55个月高于城镇或基本持平；县乡消费品零售额占社会消费品零售总额的比重达39.1%，较去年同期提高0.3个百分点。2025年全国社会消费品零售总额达50.1万亿元，县乡消费品零售额占比约38%、接近19.4万亿元，县域零售市场整体规模已接近20万亿元量级。
（三）需求层面：收入增长与消费意愿共振
县域消费持续快于城镇，背后是收入增长与消费倾向的双重支撑。“十四五”时期，农村居民人均可支配收入累计增长超过42.8%，较城镇居民高出13.9个百分点；2025年，农村居民边际消费倾向较城镇居民高11.5个百分点。第七次全国人口普查数据显示，县城和县级市城区常住人口增长超过30%，大量农业转移人口在县城安家落户；超过1500万返乡创业人员回流，带来了消费方式与品质的深刻变革。
（四）政策演进：从“建网络”到“活市场”
回望“十四五”，县域商业建设行动累计建设改造县城综合商贸服务中心3159个、乡镇商贸中心1.5万个、村级便民商店16.8万个，基本实现县乡村三级商业网点全覆盖；支持改造县乡物流配送网点3600多个，每天有超过1亿件包裹进出农村；农村网络零售额突破3万亿元，农村网商超2000万家。在“有没有”问题基本解决后，《意见》出台标志着政策重心从“建网络”向“活市场”的系统跃升。
二、政策框架与核心内容解读：四大板块十八条举措
《意见》围绕“优化县域商业环境、丰富县域消费供给、增强消费保障能力、强化要素集成”四大板块提出十八条具体举措，形成系统集成的政策组合拳。
（一）优化县域商业环境，夯实消费载体
这一板块对应第（一）至（四）条和第（十一）至（十二）条，核心是“改造存量、优化布局、畅通网络”。加快存量商业设施更新，深化“千集万店”改造提升；优化网点布局，推动核心商圈、特色商业街区建设，引进国内外品牌开设区域首店；完善商业服务配套，推动邮政、供销等大型流通企业向偏远地区延伸服务，运用“义乌发展经验”建设专业市场；盘活闲置资源，支持利用存量房产土地发展养老托育等民生产业，支持利用腾退办公楼改建便民商业网点；同时提高城乡流通网络效能，深入推进邮快合作、农村客货邮融合发展，引导线上线下协同发展，建设“村播学院”，引导平台企业合理降低县域商户佣金和技术服务费用。
（二）丰富县域消费供给，激发消费潜能
这一板块对应第（五）至（十）条，核心是“品牌下沉、业态创新、供给提质”。引导连锁企业加速下沉，简化开办审批，推行“一照多址”，不得对连锁企业跨区域经营设置显性隐性障碍；促进本地品牌守正创新，发展承载地方文化的小店、老字号、作坊式品牌，支持国货潮品下沉和本土品牌与连锁品牌跨界联名；因地制宜发展新兴业态，鼓励发展虚拟现实、沉浸式体验、“人工智能+消费”等；扩大优质优价商品供应，促进同品同款商品城乡“同质同享”，支持以“自有品牌+以需定产”构建柔性供应链，支持新能源汽车、绿色智能产品、绿色建材下乡；加快完善“一老一小”等服务业态，实施县域养老服务提升计划，推动“一刻钟便民生活圈”向县域延伸；促进商农文旅体融合发展，培育“康养+”“文旅+”“农业+”“民俗+”“历史经典+”等特色消费场景。
（三）增强消费保障能力，夯实消费基础
这一板块对应第（十三）至（十四）条，核心是“就业增收、创业安居”。一方面，支持企业总部或平台企业在具备条件的县域布局经营网点，加力实施以工代赈，将服务业相关职业列入县域急需紧缺人才需求目录；另一方面，加大县域个人创业“高效办成一件事”支持力度，建设返乡创业孵化载体，推广“共富工坊”经验，扶持“新匠人”群体，支持家装、家电企业与房企联动营销。就业是消费之源、创业是活力之本，体现“以就业稳消费、以创业促消费”的政策逻辑。
（四）强化要素集成，打通落地堵点
这一板块对应第（十五）至（十八）条，核心是财政、金融、土地、环境四要素协同保障。财政方面，实施激活下沉市场消费行动，支持符合条件的个人消费贷款、服务业经营主体贷款享受财政贴息；金融方面，支持符合条件的批发零售和服务消费企业发债和上市融资，对县域新开设连锁门店的商贸流通企业可申请创业担保贷款并给予贴息；土地方面，对流通企业在县域布局物流、仓储、冷链设施可实行混合用途供应、弹性年期出让，物流仓储冷链用地可参考工业用地地价确定出让底价；营商环境方面，加强县域统计监测，建设消费维权服务站点，持续打击低俗带货、违法广告等行为。
三、政策亮点与创新突破
（一）制度供给层面：一批改革举措落地
《意见》在商事制度上推出多项突破性安排。个体工商户“一照多址”，可在登记机关辖区内“一张执照、多点经营”，并可探索省内跨地市经营；“个转企”证照联办，可通过变更登记直接转型为企业，依法保留字号、成立时间、统一社会信用代码等经营要素。市场监管总局介绍，截至2026年7月底，下沉市场在册个体工商户超7800万，与企业的数量对比为209:100，显著高于一、二线城市85:100的水平，其中86%从事服务业；已有38万户个体工商户完成“个转企”。这些制度直接降低了县域经营主体的扩张门槛与制度成本。
（二）要素保障层面：土地、金融政策真金白银
土地方面，“利用存量房产或土地发展养老、托育等县域民生类产业，可享受5年内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策”是一大创新；物流仓储冷链用地弹性年期出让、混合用途供应等安排，直接降低了流通企业在县域布局的成本。金融方面，从消费信贷贴息、创业担保贷款到支持商贸流通企业发债上市，形成了覆盖建设、运营、扩张全周期的金融支持链条。
（三）供给导向层面：从“卖得掉”到“卖得好”
《意见》明确促进同品同款商品城乡“同质同享”，直指县域市场长期存在的产品供给落差问题。商务部调查显示，49.4%的农村居民认为“商品种类少”是线下消费最核心的痛点。从“有货可买”到“同质同享、优质优价”，标志着县域消费供给从数量保障向品质升级的根本转变。
（四）实施路径层面：分类施策、不搞“一刀切”
针对我国1869个市辖区以外的县级行政区发展差异悬殊的现实，《意见》明确因地制宜、分类施策：人口密集、经济实力强的县域重点“提质引领”；人口和经济基础适中的县域重点“固本挖潜、特色赋能”；人口较少、经济体量较小的县域重点“兜底保障”。这种“一类一策”的分层设计，为政策落地提供了科学方法论。
四、企业机遇深度研判
《意见》十八条举措背后，蕴含着贯穿“渠道、供给、服务、要素”全链条的产业机遇。读懂政策、找准赛道、提前卡位，方能在县域消费蓝海中赢得先机。
（一）连锁零售与商业载体：下沉市场的“主赛道”
《意见》明确引导连锁企业加速下沉，在审批、监管、物业租赁等方面同步松绑，超市、便利店、折扣零售、生鲜电商等业态在县域的开店成本与制度摩擦将显著下降。同时，支持传统百货、老旧购物中心升级改造，推动核心商圈、特色商业街区和大型商业综合体建设，为商业地产运营企业、商业改造服务商带来增量；引进国内外品牌开设区域首店，为品牌方和商业运营方提供了新场景。值得注意的是，县域快消品全渠道销售额同比增长2.5%，但全国快消品头部厂商中仅少数在县域实现增长，说明县域市场需要“一县一策”的精细化运营，这对具备供应链整合和本地化运营能力的零售企业是重大机遇。
（二）物流供应链与冷链：流通现代化的“新基建”
《意见》在流通环节着墨颇多：深入推进邮快合作、农村客货邮融合发展，支持产地仓、集采集配中心、冷链仓储保鲜设施、田头市场建设，推广标准化托盘和果蔬周转箱，并对县域物流仓储冷链用地给予地价、出让方式等要素支持。这些政策直指县域流通“最后一公里”的成本与效率痛点，为快递物流企业、冷链服务商、供应链管理企业、农产品流通企业打开广阔空间。随着新能源汽车、绿色智能产品下乡和农村充电设施扩面，配送运力、充电服务、逆向物流等衍生机遇同样值得关注。
（三）品牌与国货潮品：县域消费的品牌化窗口期
《意见》提出发展承载地方文化的小店、老字号、作坊式品牌，支持国货潮品下沉县域市场，分级打造中国消费名品方阵，支持县域本土品牌与连锁品牌跨界联名，深入实施农业品牌精品培育计划。对全国性品牌而言，县域是品牌心智渗透的新蓝海；对本地品牌而言，政策支持叠加消费升级，是完成品牌化跃迁的历史性窗口。县域消费正从“纯低价导向”转向“实用品质与体验双锚定”的理性升级，“质价比”品牌、国货潮品、区域公用品牌和“新匠人”产品在县域市场拥有广阔空间。
（四）生活服务与“一老一小”：民生服务的“价值洼地”
县域服务消费短板比商品消费更加突出。《意见》明确实施县域养老服务提升计划，统筹建设农村区域性养老服务中心和县城托育服务设施，推动“一刻钟便民生活圈”向县域延伸，并通过装修房租支持、创业融资担保、存量用地过渡期等政策引导品牌餐饮、住宿及其他生活服务企业拓展县域市场。养老、托育、家政、餐饮、住宿等生活服务业在县域属于价值洼地，政策支持叠加需求刚性增长，“一老一小”服务业态有望成为未来几年县域消费中增速最快的板块之一。
（五）文旅体融合：消费场景的“新增长极”
从“奔县游”“村超”到夜间文旅消费，县域正成为文旅消费新热土。文化和旅游部已指导113个县开展文化产业赋能乡村振兴试点，发布67个全国旅游演艺精品名录，并将推动优质演出向下沉市场拓展，发展“票根经济”。《意见》支持以演出、赛事门票延伸消费链条，培育“康养+”“文旅+”“农业+”“民俗+”“历史经典+”等特色消费场景，支持相邻县域连片打造跨区域消费经典路线。对文旅运营企业、赛事演艺机构、民宿酒店、研学机构以及农业文旅融合项目而言，这是明确且持续的政策红利。
（六）数字与绿色消费：线上线下融合的“新空间”
《意见》深化农村电商高质量发展工程，鼓励供应链企业为县域零售主体提供需求预测、物流优化、库存管理等服务，建设“村播学院”；同时大力支持新能源汽车、绿色智能产品、绿色建材下乡，扩大农村充电设施覆盖范围，发展虚拟现实、沉浸式体验、“人工智能+消费”等新业态。随着县域即时零售、社区团购、直播电商等新模式的普及，平台企业、电商服务商、智能硬件厂商、新能源车企及充电运营商都将直接受益。市场监管总局数据显示，2025年下半年约有2121万个体工商户在平台开展经营活动，环比增长11.1%。
（七）主体机遇：个体工商户与返乡创业者的“黄金时代”
《意见》对县域最广大的经营主体——个体工商户和返乡创业群体给出了系统性支持。截至2026年7月底，下沉市场个体工商户超7800万、86%从事服务业，累计培育“名特优新”个体工商户18.4万户。政策从分型分类精准帮扶、“个转企”证照联办、“一照多址”，到创业担保贷款贴息、返乡创业孵化载体、以工代赈和就业服务下沉，构建起覆盖创业、成长、壮大全生命周期的支持体系。对返乡创业人员、新农人、乡村主播和各类“新匠人”而言，政策红利、市场空间与基础设施改善三重叠加，正逢其时。
五、风险提示与实施展望
（一）警惕“运动式”建设与盲目投资
《意见》明确要求“坚决不搞脱离实际的一刀切”“坚决防止盲目建设、资源浪费”“坚决避免大拆大建、低水平同质竞争”。企业应理性评估目标县域的人口规模、消费能力与市场承载力，避免在人口流出区域过度布局；在地方政府落实过程中也可能出现执行偏差，企业需建立动态评估机制、审慎决策。
（二）县域消费心智差异与供给适配难度
县域消费者在渠道、品类、价格、营销上的决策逻辑与一、二线城市差异显著，“复制大城市打法”往往失效。企业进入县域市场需要做好产品、定价、渠道、营销“四维度适配”，实施“一县一策”精细化运营，这既是机遇也是挑战。
（三）政策落地的时滞与要素到位度
《意见》提出的是框架性、导向性安排，具体落实还依赖中央与地方配套政策、资金与项目跟进。财政贴息、创业担保贷款、土地弹性年期出让等政策在各地的执行细则、受理渠道和落地节奏可能存在差异，企业应密切跟踪属地政策动态，及时对接申报。
（四）实施展望
商务部表示，下一步将持续完善“十五五”时期政策体系，按年度分解细化任务安排，指导各地探索符合地方特点的县域消费发展模式。随着激活下沉市场消费行动的实施和要素保障到位，县域消费有望保持高于全国的增速，成为“十五五”时期扩大内需的重要引擎，正迎来确定性较强的战略机遇期。
从“九成国土、五成人口、四成经济总量”的体量底色，到“连续55个月跑赢城镇”的增长曲线，县域消费已成为中国经济内需版图中最具想象力的板块。《意见》以18条举措系统重构县域商业的渠道、供给、服务与要素生态，既回应了“县城居民去哪消费、凭什么消费、消费什么”的现实之问，也为广大企业划定了清晰的市场坐标。中宏国研研究院将持续跟踪政策落地与县域市场演变，为政府决策与企业布局提供专业研究支撑。
出品：中宏国研研究院宏观产业跟踪课题组20260827
