由于此轮集体建设用地入市的还权赋能改革涉及地权的变更与调整, 有部分学者就将此解读为决策层致力于推动农村建设用地乃至集体土地私有化改革, 我们认为是极其错误的。
所谓地权改革, 可以包括涉及土地终极所有权属性的产权变革, 也可以仅涉及产权束或产权权能体系框架下的某一项权能或几项权能的变革。不要一提产权改革就认为是所有权调整或走向私有制。这是对我国集体土地制度中统分结合、“三权分置”制度运行机制的误解。更何况, 要注意到, 党的十八大以来中央在对我国未来农村改革的总路线设计中明确提出了坚持农地公有制性质不改变这一底线原则。所以, 不论制度如何调整, 集体建设用地为集体所有这一公有制基本属性无法改变也不会改变。正如历次中央农村经济工作会议上所强调的:“不管怎么改, 都不能把农村土地集体所有制改垮了, 不能把耕地改少了, 不能把粮食生产能力改弱了, 不能把农民利益损害了。”这一针对我国未来农地制度改革的科学论断既是来自我国人多地少国情的必然, 也是充分借鉴国外土地私有制改革历史经验的结果。
事实上, 真正意义上的“还权赋能”在于权能的获取和行使主体上, 而非简单法理上的产权认定。科斯、阿尔钦等西方产权学派和交易费用学派的代表人物并没有真正理解产权的排他性属性, 他们始终认为产权是独立的、均质的, 既没有可分性, 也没有裂变或派生等性质。因此, 从西方产权学派的主流人物的观点来看, 只有单一的明确的 (主要是法人和自然人) 产权主体, 才能真正激活商品的交易属性。所以, 一提中国的地权改革, 就简单地认为是要私有化改制了。党中央、国务院在《深化农村改革综合性实施方案》和《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中明确指出:“以土地集体所有为基础的农村集体所有制, 是社会主义公有制的重要形式, 是实现农民共同富裕的制度保障, 深化农村土地制度改革, 必须防止犯颠覆性错误。”之所以要推进集体产权改革, 推动还权赋能, 是因为“农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求”。因此, 此轮土改的根本任务不是变动土地有权, 而是落实集体所有权, 稳定农户承包权, 放活土地经营权, 反映在集体建设用地层面上, 就是落实与国有建设用地享有同等权利和保障宅基地用益物权和农民房屋财产权。
土地征收制度, 作为我国土地资源利用的唯一合法城乡转换机制, 是国家已经执行许久的土地基本制度之一。其作为国家调节土地资源的制度工具在维持城市发展战略和扩大公共利益需要方面做出了不可磨灭的贡献, 但同时也因政策垄断, 政策执行过程中的短期化、随意化不利于农民财产权利的保护和收益分配公平性, 进一步加剧了城乡不平等, 固化了城乡二元经济结构。此轮集体建设用地改革中的重要一环就是改进和完善现行土地征收制度。一般认为, 地方政府对集体土地实施土地征收是集体土地所有权向国有土地所有权转换的唯一渠道, 除此之外, 集体土地无法通过市场交易进行所有权转换。而现在国家试点集体建设用地直接入市, 与国有土地享有同权同价的权利, 这势必会让人产生征地制度何去何从的疑虑。既然集体建设用地使用权交易市场机制已经建立, 那么传统的土地征收制度的存在意义就被大幅度削弱了, 那么是否土地征收制度就可以伴随改革而逐步退出历史舞台了呢?我们的答案是否定的。
土地征收制度作为国家公共权利介入资源配置过程的一种干预机制, 一直具备战略层面的特殊的含义。[8]因此, 土地征收制度的存在并不影响不同类别土地所有权的行使, 亦与土地所有制类型无关。国际上几乎所有的国家不论采取的是土地公有制还是土地私有制, 其在法律层面上都有国家因公共、国家利益或特殊情况下征用土地的相应规定, 因而征地制度不会也不可能真正取缔。但在我国的现实发展情景中, 征地制度的运行的确在很大程度上破坏了城乡土地市场的形成和地租规律的调节作用, 导致土地资源的稀缺性一直无法实现。城乡建设用地开发和利用机制处于割裂状态。为此, 改革的初衷和政策目标定位于逐步缩小土地征收范围, 规范土地征收程序, 提高土地征收相应补偿这三个方面。
我国的《宪法》和《土地管理法》明确规定:“国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但对于公共利益的理解和尺度的把控, 反而成了现实中各级政府实施土地征用过程中的冲突根源。因此, 在此轮土地征收制度改革的实施细则中, 首先提及的就是明确界定公共利益用地的范围, 根据范围探索制定具体的土地征收目录, 以此为准绳约束政府征地行为, 同时有理有据地缩小征地范围, 为顺利推行集体建设用地入市改革留下制度空间。
虽然“三块地”试点改革初步建立起了集体建设用地入市的交易机制和途径, 意图构建城乡建设用地同权同价运行体系, 但目前的改革进度还做不到实质意义上的同权同价。其原因在于, 即便政策在很大程度上放开了集体经营性建设用地入市交易的限制并鼓励试点地区大胆探索宅基地退出制度和集体资产产权改革, 集体建设用地使用权入市交易仍然要符合相关的土地利用规划和用途管制, 这也是这次试点改革意见的基本前提, 没有了这个前提, 改革的后果势必是混乱的。因此, 在谨慎推进集体建设用地同权同价改革的过程中, 并没有办法一步做到城乡建设用地用途管制的并轨, 因而也就无法真正实现城乡建设用地市场的统一。
既然集体建设用地入市或转让的用途管制与国有建设用地并不相同, 那么差异究竟体现在哪些方面呢?主要包括以下几个层面:
第一, 从宏观视角上来看, 入市改革前后的集体建设用地在用途管制上都要受到《土地管理法中》不得用于非农建设的约束, 而国有建设用地的用途无此约束。只不过区别在于:改革前是二级市场的转让, 且转让仅用于村集体内部, 大多是集体直接免费划拨;改革后是一级市场的转让, 与国有建设用地一样, 采取挂牌、拍卖、协议转让等市场定价过程。
第二, 从中观视角来看, 集体建设用地的入市用途管制不仅要服从整体城乡土地利用规划和功能区、产业规划的安排, 还对入市后土地用途可用产业的目录做了明确规定, 要求集体建设用地入市的用途只能用于工业用地和商业、旅游、娱乐等, 严格禁止用于房地产和住宅用途 (不包括农民自住用房) 。用途限制较国有建设用地更为严格。
第三, 在所谓的土地用途管制中, 还包括了土地使用权转让期限、是否可以二次转让、到期是否可以自动续期等附加规定。这在国有建设用地中都规定得较为完善, 但反映在集体建设用地入市交易的环节中, 依旧缺乏相应法律规制和准则, 很多试点地区仍然只能依据出台的临时条例予以执行。从前期试点的15个经营性建设用地入市改革地区反馈回来的情况来看, 大部分地区的交易期限限定在20~50年, 且不可二次转让, 期限届满时是否可以续期则不明确 (见表1) 。而对比国有建设用地, 根据《城镇国有土地使用权转让和暂行条例》的规定, 国有土地的使用权出让的期限普遍在40~70年, 高于集体建设用地出让年限, 同时, 对于城镇住宅建设用地到期后自动续期, 其他类型土地则需依法申请续期均有明确规定。这也导致国有建设用地与集体建设用地在管制附加条款上的巨大差异。
表1 集体经营性建设用地入市部分试点地区做法及用途管制一览表
农村宅基地的转让问题一直是理论界关心的热点问题, 不仅仅因为它涉及农民利益保障和集体产权行使问题, 还涉及住宅用地价格及需求, 即所谓的“小产权房”问题。之所以会有小产权房乱象, 根本原因在于法律对现行农村宅基地可转让的严格规制, 同时对宅基地上房屋的属性明确规定只限于农民自住, 不得从事市场化买卖和交易。因此, 从制度安排和调整的空间来看, 小产权房转正实际上几无可能。[9]
既然法律法规明确要求农村宅基地不能随便转让, 农民房屋不得转让、租赁给城镇居民, 那是否说明农村的宅基地和房屋根本就不具备转让的权利呢?答案是否定的, 我国《土地管理法》和《物权法》对此给出的解释是, 由于农民的宅基地是根据成员权从村集体无偿获得的不动产, 因此要符合一户一宅的规定, 且只有在因自然灾害等导致宅基地使用权消灭的, 集体才能重新分配宅基地。宅基地使用权可以随房屋一起继承、转让、出租和出卖, 但对象只能是具有集体成员权的农村集体经济组织内部, 一旦出卖、出租宅基地和房屋, 再申请宅基地的, 将不予批准。
国家在积极推进“三块地”改革的实施意见中提出, 要充分保障宅基地的用益物权和房屋的财产权, 以探索和建立宅基地有偿节约使用、自愿退出、依法公平取得的宅基地管理制度, 很多学者就认为这是要彻底放开农村宅基地的自由流转权, 这种观点是错误的。所谓保障宅基地的用益物权是指根据《物权法》对用益物权权能体系的相关规定, 通过不动产登记, 落实属于集体所有的自然资源, 单位、个人依法可以占有、使用和收益的相应权利。这一条例中并不含有转让权一说。而宅基地上房屋因属于农民私有财产, 理所应当保障其相应的财产权利。
另外, 需要特别注意的是, 改革中限制宅基地使用权的转让并不妨碍宅基地用益物权中收益权能的实现, 不能简单认为只有不动产的转让、租赁、出卖等方式才是实现其收益权的主要表现。虽然国家并未放开宅基地使用权的自由转让和租赁权, 但是通过设计宅基地的有偿使用和自愿退出补偿机制间接实现了宅基地使用权和房屋财产权的收益权能, 其可通过集体统一回购、宅基地使用权入股、一次性货币化补偿等多元方式体现。同时, 通过宅基地的退出机制改革和土地整治规划, 节约出来的宅基地建设用地指标在试点地区中大部分被复垦置换后成为打包待处理的经营性建设用地纳入入市改革, 给予集体成员一定的股权分红激励, 因此也可被视为宅基地用益物权间接实现的一条可行路径。
文/王林梅 (四川大学人口研究所) 段龙龙(四川大学经济学院)
