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魏后凯:底线思维下的乡村振兴规划思考

    作者:委员会     日期:2022-10-18 09:44:58 阅读量:

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一、什么是底线思维?

(一)底线思维与底线意识

首先,底线就是不可逾越的红线。国土空间规划强调划定“三区三线”。“三区”是指生态空间、农业空间、城镇空间;“三线”是指耕地保护红线、生态保护红线、城镇开发边界。其中,18亿亩耕地红线就是一个底线要求。过去主要将耕地保有量作为约束性指标。其中:“十一五”规划为18亿亩,“十二五”规划为18.18亿亩,“十三五”规划为18.65亿亩。“十四五”规划并没有提出耕地保有量的数量指标,而是设置了一个更加重要的综合性约束指标,就是粮食的综合生产能力要大于6.5亿吨,这是保障粮食安全的一个重要基础。

其次,底线也是需要稳固的“底板”。要着力在补短板、强弱项、固底板、扬优势上下功夫。习总书记的重要讲话精神为切实保障国家粮食安全提供了重要启示,给出了科学的理论依据。保障国家粮食安全就是一个底板任务,需要从“固底板”的角度,研究提出解决问题的新思路、新举措。

(二)乡村规划要树立底线意识

一方面底线任务就是首要任务,或者不可逾越的红线。农业农村领域的底线任务主要有保障国家粮食安全、保障生态安全、防止发生规模性返贫、保障农民利益不受损害等。另一方面,相对城市规划,乡村规划更加强调保护、约束、限制,而不是类似城镇地区的工业化、城镇化开发。其中,保护主要是耕地和生态保护,约束主要是永久基本农田、生态红线、建设用地规模等约束性指标和刚性管控要求,限制是指乡村大都属于限制和禁止开发区域。

二、粮食安全底线与乡村规划

(一) 粮食安全是国之大者

什么是粮食安全?按照FAO标准,粮食的自给率必须达到95%,人均粮食产量达到400公斤,粮食储备应该达到本年度粮食消费的18%,才能满足最基本的粮食安全。

粮食安全是底线任务,也是首要任务。无论是高质量发展、乡村振兴还是农业供给侧结构性改革和农业农村现代化,确保国家粮食安全始终是一个底线要求。保障国家粮食安全也是全面建设社会主义现代化国家的底线任务。

2021年,中国粮食产量达到6.83亿吨,连续7年稳定在6.5亿吨以上;人均粮食占有量达到483公斤,连续14年超过国际公认的400公斤粮食安全线。

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2013年中国确立了“谷物基本自给、口粮绝对安全”的国家粮食安全战略底线。自2015年以来,中国口粮自给率均在100%以上;自2005年以来谷物自给率均高于95%,实现了口粮绝对安全、谷物基本自给的战略底线任务。

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(二)粮食安全的“底板”仍不够牢固

一是耕地面积减少、质量下降。从“二调”到“三调”,全国耕地面积减少了1.13亿亩。人均耕地面积也在递减,“一调”为1.59亩/人,“二调”为1.52亩/人,“三调”为1.36亩/人,已不到世界平均水平的40%。工业化和城镇化建设必然会导致耕地减少。从“二调”到“三调”,全国城镇村及工矿用地增长了22.9%,交通运输用地增加了20.3%,其中就包括占用部分耕地。同时,退耕还林、还草、还湿减少了部分耕地。从2009年到2019年,全国林地增加了11.9%,也包含了退耕还林的成果。

耕地净流向林地和园地是导致耕地减少的重要原因。从林地看,“二调”到“三调”增加4.53亿亩,耕地净流向林地1.12亿亩,林地的增加有四分之一左右是耕地转换来的。从园地看,“二调”到“三调”增加0.81亿亩,而耕地流向园地有0.63亿亩,也就是说,园地增加的近80%来源于耕地。耕地转化成林地和园地,主要有三方面原因:(1)退耕还林、还草、还湿,有一部分耕地转化为林地和园地。(2)农业供给侧结构性改革。有的地方把农业供给侧结构性改革理解为单纯的农业产业结构调整。(3)土地用途管制监管不严。

二是一些地方耕地撂荒现象严重,耕地“非农化”屡禁不止,耕地流转中的“非粮化”甚至“非食物化”问题凸显。其中,非粮化的主要原因是土地流转成本高,种粮比较效益低。非农化则主要是土地用途管制不严带来的。

所以,乡村规划一定要树立底线思维,坚守耕地和生态红线。

三、城镇开发边界与乡村规划

(一)中国已进入城镇化全面减速阶段

“十三五”时期以来,中国已经进入城镇化全面减速阶段。2021年,中国常住人口城镇化率为64.72%,比上年提高0.83个百分点,城镇化增速已经明显减缓。在“十三五”时期,无论是全国还是四大区域,除个别年份外,城镇化的推进速度都在逐步减速。从全国看,过去长达20多年的城镇化超高速增长时代已经结束。

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对2035年中国城镇化率预测结果表明,在“十四五”乃至今后较长一段时期内,中国仍将处于城镇化快速推进时期,但推进速度将会逐步放慢。预计到2035年,中国城镇化率为74.4%。其中,东部地区为77.7%,中部地区为70.6%,西部地区为69.2%,东北地区为73.1%。从省级层面看,届时上海、北京、天津将总体完成城镇化,广东、江苏、浙江等20个省份将进入城镇化稳定期,海南、湖南等10个省份仍处于城镇化减速期。

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(二)未来中国城乡人口和空间格局

考虑到中国的大国小农特征,估计中国城镇化率的“天花板”在85%左右。2016年,高收入国家人均GNI为4.01万美元,城镇化率为81%。预计到2050年,中国的城镇化率将达到甚至超过80%,逐步接近城镇化率的“天花板”。届时,中国城镇人口比重将超过80%,约10.92亿人,比2018年新增2.6亿人;乡村人口比重低于20%,约2.73亿人。

再从城乡空间格局看,中国现有城镇空间大约占陆地国土空间的1%左右。根据全国城镇土地利用数据汇总成果,2014年底,全国城镇土地总面积8.9万km2 ,占陆地国土的0.93%。2020年,中国687个城市建成区面积为6.07万km2,1495个县城建成区面积为2.09万km2,1.88万个建制镇建成区面积为4.34万km2,合计12.50万km2,占全国陆地国土空间的1.30%。

从极限格局看,未来中国城镇及建设空间不会超过3%。据2010年国务院发布的《全国主体功能区规划》,今后全国可用于工业化、城镇化开发及其他方面建设的面积只有28万km2左右,占全国陆地国土总面积的2.92%。

因此,无论现在还是将来,中国97%以上的陆地国土空间都属于乡村地区。乡村规划任务繁重,前景广阔。

(三)统筹协调城镇化与耕地保护

在城镇化进程中一定要严格保护好耕地,尽可能少征耕地、不征优质的耕地,协调好城镇化与耕地保护之间的矛盾。一是划定并严格控制城镇开发的边界。城市不能无限蔓延,城市周边都是质量比较好的耕地,要划定城镇开发边界,划定永久基本农田,严守耕地红线。二是加强对占补平衡的全面全程监管,征用的耕地要保质保量补充,实行耕地数量、质量、生态“三位一体”保护,防止征多补少、征优补劣。三是提高城乡建设用地的使用效率。目前城乡尤其是农村建设用地、小城镇建设用地效率较低,存在大量的低效产业用地,浪费很严重。四是建立城乡统一的建设用地市场。农民进城以后,城镇建设用地要增加,但放在农村的建设用地尤其是宅基地又退不出,带来城乡建设用地的双增长。要破解城乡建设用地“双增长”,关键是建立城乡统一的建设用地市场。

四、城乡人口迁移与乡村规划

城乡人口迁移将会带来三个问题,即村庄空心化、村庄减少与消亡、人口老龄化。

(一)积极应对村镇老龄化的影响

城乡人口迁移导致农村人口老龄化比重远高于城市。目前,我国乡村人才流失严重、养老设施短缺、养老服务和保障水平低。2021年,我国城乡居保参保人数达54797万人,比城镇职工基本养老保险参保人数还多6722万人。2020年,我国城乡居保人均养老金领取额为2088元,即每月174元,仅分别相当于城镇和农村低保平均保障标准的25.7%和35.0%,不到农民人均食品烟酒支出的50%;城镇职工与城乡居保人均养老金之比高达19.3倍。因此,在乡村规划中,要高度重视农村养老问题,积极应对村镇老龄化的影响。

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(二)优化村庄和公共设施布局

随着城镇化的推进,乡村人口不断减少,村庄“空心化”问题凸显,村庄数量将不断减少。据2020年农村固定观察点数据,全国农村常年住房空置率(10个月以上)为9.3%。另据我们农发所2019年对140个村庄的调研,宅基地闲置率平均为10.7%。

从行政村看,2007年全国为57.2万个,2020年下降到49.3万个,这期间减少7.9万个,平均每年减少约6000个。

从自然村看,1991-2020年全国共减少141.0万个,平均每年减少4.7万个。根据 2020《中国城乡建设统计年鉴》公布的数据,到2020年,全国自然村的数量为236.3万个。近年来,中国出现了3次村庄撤并潮:第一次是2000-2007年,共减少村庄94.3万个,每年减少11.8万个;第二次是2015-2017年,共减少村庄25.3万个,每年减少8.4万个;第三次是2020年,减少 15.0万个。

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未来乡村人口和村庄减少将呈现三大趋势:一是乡村人口减少。预计乡村常住人口将从2021年4.98亿人减少到2035年的3.74亿人,2050年减少到2.73亿人。二是村庄数量减少。三是村庄规模需要适当扩大。因此,随着城镇化推进和空心化加剧,在建立市场化的自愿退出机制前提下,进行适当的合村并居规划引导是必要的。但是,这种合村并居规划引导必须以农民自愿为前提,以提高农民福祉为出发点和落脚点,要遵循乡村(村庄)发展规律。当然,也应该看到,城镇化进程中村庄布局调整将是一个长期的动态过程,需要稳步推进。

(三)规划中需要解决的几个问题

一是村庄布局的调整优化。未来村庄主要有三种出路:转化为城(镇)区的一部分、继续保留为村庄、整合到其他村庄或者消亡。二是基础设施和公共服务布局优化,重点是按常住人口配置公共资源。三是农村公共设施用地的再利用。四是用经济的办法推动联村发展。五是在自愿依规前提下,采用市场化途径解决进城落户农民在农村“三权”的有偿退出。



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