《深化农村改革综合性实施方案》中将未来决定集体建设用地入市改革的总体构想定位为:经营性建设用地入市为先导、宅基地有偿使用自愿退出机制试点为补充、公益性公共设施用地土地征收制度缩小为保障, 逐级逐步扩大试点推广至全部集体建设用地领域。要促进集体建设用地入市改革真正落地, 首先要明确的就是集体建设用地入市机制有效运行所需要的前提条件和导向。我们认为:构建与国有建设用地一致的同权同价体系, 我国集体建设用地入市改革的基本导向必须包含建设统一的城乡用地市场、建设统一的城乡建设用地地权权能体系和建设城乡统一的用地规划用途管制制度三个方面。
(一) 建设统一的城乡建设用地地权权能体系
从现行制度下审视城乡建设用地的地权权能体系不难发现, 我国城乡建设用地地权权能存在着明显的嵌套式多层二元结构。之所以说是嵌套式的多层二元结构, 一方面是强调大国有、小集体的终极所有权结构下的不同权能行使关系所组成的城乡二元权能结构;[4]另一方面是在农村集体建设用地内部, 还存在着经营性建设用地地权权能与宅基地地权权能此类新的二元权能结构。面对这种错综复杂的地权结构现实, 要想在统一城乡建设用地地权权能体系上取得突破性进展, 首先必须统一农村建设用地内部的地权权能架构, 进而再通过设计覆盖经营性和非经营性建设用地一体化的地权权能体系来实现城乡建设用地地权权能的归并。
在推进集体建设用地入市改革的三个主要政策导向中, 建设统一的城乡建设用地地权权能体系是最重要且最首要的目标。为什么说地权权能体系的确立最为重要?因为构建流转顺畅的城乡建设用地市场的基本前提是要有产权清晰的地权体系。之前对于集体建设用地地权体系而言, 最大的困境在于集体所有权的法律界定及其行使, 同时《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农业法》等正式法律并不允许经营性建设用地的使用权主体拥有较为完备的转让和收益权能, 而对宅基地使用权主体用益物权的限制更加苛刻。2016年和2017年出台的中央一号文件都明确指出:深化农村土地制度改革的基本方向是要落实集体所有权, 稳定农户承包权, 放活土地经营权。而在农村集体建设用地产权改革方面, 总体思路是:以“三块地”试点改革为抓手, 允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地, 与国有建设用地享有同等权利;开展宅基地制度改革, 在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上, 改革完善农村宅基地制度, 探索农民住房保障新机制, 对农民住房财产权作出明确界定, 探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制, 探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。
(二) 建设统一的城乡建设用地市场
构建起城乡统一的建设用地地权权能体系之后, 下一步的政策目标就是建设统一的城乡用地市场。在我国传统的城乡二元经济结构中, 土地市场的二元性非常突出。一方面表现为市场交易规模的二元和市场建设的正当性问题, 另一方面则表现为市场定价机制的二元性, 即级差地租形成过程的二元性。其结果就是导致城乡建设用地市场的完全割裂。城镇建设用地随着城镇化进程迈入中后期而需求量激增, 推动土地价格快速上涨, 迫使地方政府不断通过土地征收储备城镇建设用地指标。而反观农村, 由于缺乏成熟且完善的集体建设用地市场, 导致集体建设用地使用效率极为低下, 粗放利用、违规占地现象丛生。既阻碍了城乡土地资源配置效率的提升, 也不利于进一步释放农村剩余劳动力推进人的城镇化过程, 还削弱了农民和集体盘活利用土地资源的生财能力。
理论界普遍认为, 导致城乡建设用地市场二元性问题的根源是不合理的土地征收制度, 其政府的双边垄断性直接导致了城乡建设用地价格形成机制的错位。[5]对于国有建设用地地权体系的完备性认可和集体建设用地地权体系的诸多限制使得集体建设用地的级差地租形成机制近乎失灵, 即便是位于城市近郊和结合部的集体建设用地, 只要轮不到地方政府的征地“光顾”, 其因区位条件、生产力条件等因素形成的极差地租就一直无法实现, 迫使级差地租向制度租金转化。因此, 目前集体建设用地市场一直是典型的“有价无市”, 所谓的价都是绕开正式制度规制形成的隐性市场价格, 既得不到法律的认可, 也无法保障交易双方的权益。
我们认为, 构建城乡统一的建设用地市场是有效实现农村集体土地潜在价值的根本途径, 也是科学配置城乡土地资源, 促使国土资源可持续开发利用的本质要求。同时, 它也是有效推进土地供给侧结构性改革的基本前提。国家提倡的土地供给侧改革的目的是要通过来削减低效土地利用规模, 同时通过增加高效土地利用的比例来优化土地利用结构, 从而实现各类土地综合效益的最大化, 但没有跨越城乡的跨区域统一建设用地市场的建立, 就无法促成土地要素的有效转换, 低效粗放利用土地的退出 (主要是超标的农村居民点和闲置的乡镇企业用地) 和稀缺地段土地的新增供给也就无法实现。因此, 当务之急是要建立城乡一体化的建设用地定价体系, 通过建立农村集体建设用地一级市场和放开二级市场来逐步搭建同地同价市场机制。
(三) 建设统一的城乡建设用地规划用途管制制度
众所周知, 在进行集体建设用地入市改革之前, 我国的城乡建设用地规划用途管制制度其实就一直存在, 但在实践运行中的效果经常被学界评价为执行难、效果差。不但没有有效保护耕地、维护土地利用秩序, 而且导致土地利用乱象丛生, 违规违法行为层出不绝。究其根本原因, 就是因为缺乏统一的城乡建设用地规划用途管制制度所致。
目前我国所设立的城乡建设用地用途管制制度主要是出于耕地保护、粮食安全和社会稳定等国家战略大局的考虑, 因此相较城镇建设用地而言, 正式法律偏向于实施更加严格的农村集体建设用地的规划用途管制, 这在《土地管理法》《城乡规划法》《农业法》《农地承包经营法》等法律中均有明确体现。一般而言, 不论是城镇土地还是农村土地, 土地规划用途管制一般都是地方政府提前根据国土空间规划和城乡总体规划对土地的利用形式、开发用途等提前分类设计, 然后再进行市场交易并分类实施监管。[6]但因功能和发展定位的根本区别, 城乡土地的规划用途管制必然存在着天然差别。城镇土地因数量有限, 扩张幅度受城镇化速度和城镇建设用地指标约束限制, 因此在用途管制上实施更为方便。但农村土地却严格得多, 因要不断巩固农业在国民经济中的基础地位, 保障粮食安全。农村土地除了依旧要坚持的用途类别划分之外, 还要坚决防范所谓的农地非农化、非粮化和私有化倾向。其监管的力度和难度必然加大。
进一步地, 如果从城乡建设用地规划用途管制制度的实施和监管主体来看, 这种城乡差异就更加明显。如果按照“权、责、利”相统一的逻辑关系, 土地所有权主体应该是土地用途管制实施和监管的唯一合法主体。但现行法律却是错位的。我国现行的法律制度规定地方政府代表国家行使所有土地 (包括国有土地和集体土地) 的规划监管权并实施分级规划管理制度。但到了农村集体土地层面, 其具体的实施却交由村集体来负责, 不论是集体建设用地的取得、使用还是转让、消解都由集体经济组织内部决定, 因此才造成了所谓监管不到位、集体建设用地乱象丛生的问题出现。
之所以统一城乡建设用地用途管制十分艰难, 是因为现行的城乡土地用途管制制度是为巩固城乡二元结构而存在的, 建立初期并不适合城乡土地市场并轨和城乡一体化发展的趋势性要求。仔细推敲, 不难发现, 目前的城乡土地用途管制制度是保留并强化城乡二元结构的历史性产物, 虽然具有一定防止发展风险的积极意义, 但已经不适应城乡要素自由流动和城镇化发展的客观规律。[7]事实上, 很多违规隐性市场的形成和突破土地管制的行为都是城镇化推进和工商业资本追逐利润的必然结果。但已经设计好的用途管制制度只是从供给角度进行管制而未考虑到需求端的变化, 这势必会引发矛盾的积累。同时, 现行的土地用途管制过于强调城乡土地的分类分级控制既不利于未来城乡建设用地统一市场的形成, 也不利于从供给侧出发利用结构性调整优化城乡土地资源配置。因此, 根本的出路还是应该统一协调构建覆盖城乡的土地利用总体用途管制制度, 通过多规合一、统一实施、统一监管、积极利用信息化手段为城乡统一的土地调控机制和土地利用秩序打好基础。
文/王林梅 (四川大学人口研究所) 段龙龙(四川大学经济学院)
